Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве россии

Транзакционные издержки сельскохозяйственных организаций и КФХ на формирование землепользования за счет земельных долей граждан. В работе были рассчитаны издержки организаций на формирование своего землепользования на примере нескольких хозяйств. Сельскохозяйственной организации потребуется от 6 мес. до 2-х лет только на выдел и регистрацию прав на участки в счет долей, которые они будут брать в аренду. Анализ структуры денежных затрат позволил выявить новую проблему – затрудненный доступ собственников земельных долей к регистрации прав на землю и сделок с ней. До настоящего времени считалось, что ограничением на проведение работы по упорядочению земельных отношений в хозяйствах являются дорогостоящие работы по межеванию. Однако эти затраты могут быть снижены решениями органов власти на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В примере, приведенном ниже, этому есть подтверждение – затраты на межевание снижены до 46 руб. на 1 га (т.е. работа по описанию границ участка производилась на основе картографической информации, а не на основе межевания на местности). Расходы, обеспечивающие доступ к системе регистрации (государственные пошлины, взимаемые за регистрацию прав и сделок с землей, оплата услуг нотариуса для граждан, неспособных добраться до органов по регистрации прав и передающих свои полномочия на подачу заявления по доверенности) обусловлены требованиями, закрепленными в федеральных законодательных актах. Хозяйства (по совету автора данного исследования) воспользовались возможностью снижения издержек путём выбора разумной стратегии в рамках существующих институтов. Эта экономия составила более 4-х млн. руб., но и после этого затраты остались значительными. В таб. 6 приведен анализ затрат по одному из хозяйств.

Таблица 6. Затраты на осуществления сделок при оформлении землепользования ОАО «Лазаревское» Щекинского р-на Тульской области* (2006 г).

	Всего, тыс.руб.	На 1 долю, руб.	На 1 га, руб.
Регистрационная палата	1010	554	91
Кадастровая служба	38	21	3
Землеустроительная служба	510	280	46
Нотариус	1457,6	800	131
Обучение	45	25	4
Оплата труда работников, занятых в ОАО оформлением**	360	198	32
Итого	3420,6	1877	307

* Общая площадь землепользования 11152 га (1822 земельные доли); **оценка автора;

Для переоформления прав на участки в общей долевой собственности в целом по России потребуется около 25 млрд. руб. только на оплату услуг нотариусов и регистрационных пошлин, что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Эти затраты - плата за доступ к системе регистрации прав и сделок с землей.

Выявленный в ходе исследования высокий уровень транзакционных издержек в сопоставлении с доходами сельского населения позволил сделать вывод о наличии стимулов для перераспределения собственности на землю от первичных собственников в пользу лиц, способных погасить высокие транзакционные издержки. Оценка неразмещенной прибыли из несельскохозяйственной сферы экономики, высокая доля убыточных сельскохозяйственных организаций позволяют говорить о неконкурентности традиционных пользователей земли в доступе к ней. Это также стимулирует переход земли не только к новым собственникам, но и к новым пользователям

Оборот сельскохозяйственных земель является преимущественно неформальным

Если определять неформальный земельный оборот как оборот, не отраженный в официальной статистике, то оборот сельскохозяйственных земель под него подпадает. Преобладающая часть земель используется сельскохозяйственными организациями (в меньшей мере – фермерами) без договоров с собственниками земли. Сделки с земельными долями не проходят по официальной статистике сделок. Выплачивается ли арендная плата и насколько она ниже доходов, полученных от использования земли, остается неясным. Абсолютное большинство сделок по купле-продаже земельных долей в Московской области совершается не самим собственником, а по его доверенности. То есть фактический собственник не знает, кому, для каких целей, по какой цене продается его земельная доля. Можно отнести к теневым сделки с участками сельскохозяйственных земель и долями в праве на них, когда, по сути, они являются сделками с землей для несельскохозяйственных целей. По сложившейся в России практике в договоре может быть указана абсолютно условная сумма сделки. Налоговые органы не имеют оснований ей не доверять. Это происходит вследствие отсутствия рынка стандартизированных участков и долей в праве на них.

Оборот участков сельскохозяйственных земель и долей в праве на них характеризуется наличием теневых «ниш», то есть не учтенных денежных потоков, направленных к лицам, не являющимся участниками сделок. Такие потоки существуют и при сделках с другими видами недвижимого имущества. Однако при земельном обороте они возрастают существенно. Возможность для возникновения такого рода доходов кроется в пробелах законодательных и нормативных актов, широко распространенных ошибках в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах, выданных в начале земельной реформы. Высокие доходы, получаемые в результате вывода земель из сельскохозяйственного производства, являются серьезным мотивационным фактором для участников этой операции, среди которых обязательно присутствуют чиновники, принимающие нужные решения в условиях несовершенного законодательства. Это позволяет не только сохранять такую практику, но инициировать ее расширение.

Метод включенного наблюдения, а также опрос экспертов из числа лиц, профессионально занимающихся «добыванием» решений, помог автору сформировать шкалу расценок для получения решений, обеспечивающих возможность оборота сельскохозяйственных земель. Ставки «серого» рынка на услуги, обеспечивающие подготовку участка к земельному обороту, способствуют переходу земли в руки тех, кто может оплатить эти услуги чиновников.

Выводы и предложения

Выполненное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Выбранная методика приватизации позволила передать сельскохозяйственные земли гражданам с минимальными транзакционными издержками, преодолела сопротивление региональных элит. Исследование подтвердило гипотезу о том, что главный фактор, определивший долю частных земель в субъектах РФ (в которых была разрешена их приватизация) не субъективный, а объективный. Удельный вес частных земель сельскохозяйственного назначения в субъекте РФ определяется удельным весом сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Окончательное перераспределение земли, согласно постулатам институциональной экономики, зависит от уровня транзакционных издержек. Имеющиеся в России ограничения, выражающиеся в высоких транзакционных издержках земельного оборота, препятствуют переходу земли в руки более эффективных товаропроизводителей и, соответственно, повышению результативности использования земли в постприватизационный период.

2. На оборот сельскохозяйственных земель, наряду с рыночными регуляторами (спрос, предложение, цена) решающее влияние оказывают институты и организации, призванные регулировать его и являющиеся источником транзакционных издержек. Без учета институциональных ограничений и транзакционных издержек невозможно объяснить сложившуюся картину земельного оборота и разработать предложения по его совершенствованию.

3. Определения понятия «земельный оборот» представленные в научной литературе, требуют уточнения. В диссертации дано определение земельного оборота с позиций институционального подхода. Земельный оборот – это обмен правами (наборами прав) на земельный участок. В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенного использования, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик. Исходя из этого определения, становится понятным наличие особенности в спецификации прав на землю в России: требует уточнения не столько право собственности отдельного лица, сколько то, что оно может делать со своим земельным участком. Отсутствие установленных конкретных прав относительно каждого участка сельскохозяйственных земель ведет к росту транзакционных издержек, повышению риска теневого и спонтанного вывода земли из сферы сельскохозяйственного производства.

4. Выделение земель сельскохозяйственного назначения в отдельную категорию не обеспечивает единообразного регулирования оборота всех сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются или могут пользоваться производители сельскохозяйственной продукции. Классификация земель по категориям не позволяет четко определить объект регулирования и сформулировать общественные интересы, устанавливающие необходимые границы регулирования. Целесообразно перейти от регулирования через выделение категорий земель, к зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов деятельности на конкретный участок сельскохозяйственных земель в зависимости от зоны и вида угодий. Это уточнит спецификацию прав собственника и пользователя участка.

5. В России сформированы базисные условия для активного земельного оборота. Однако анализ формальных институтов позволил выявить многочисленные несоответствия между федеральными и региональными законодательными и нормативными актами, а также требованиями различных организаций, вовлеченных в процесс земельного оборота. Это предопределяет высокие транзакционные издержки, развитие теневого оборота сельскохозяйственных земель, дает основание говорить о незавершенности земельной реформы в России.

6. Сельскохозяйственные угодья остаются преимущественно в пользовании организаций, но, тем не менее, наблюдаются процессы как их перераспределения между ними, так и переход в крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. Более 82% сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются товарищества, общества и кооперативы, принадлежит первичным собственникам, получившим землю при приватизации. Наряду с этим, в отдельных субъектах Российской Федерации значительная их часть (до 24%) уже перешла в собственность юридических лиц. Систематически возрастает площадь сельхозугодий в общей долевой собственности граждан, от которых отказываются организации. В регионах России, где существует спрос на землю для ведения сельскохозяйственной деятельности, можно наблюдать перераспределение земель от менее эффективных к более эффективным сельскохозяйственным организациям.

7. Институты, ограничивающие вывод сельхозугодий из сферы сельскохозяйственного производства, носят декларативный характер. Анализ практики принятия решений об изъятии земель показал, что ограничением являются только высокие транзакционные издержки получения необходимых решений. Государство выступает не гарантом защиты угодий, а активным участником сделок по передаче сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственных целей. Рентабельность сделок по перепродаже сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей приближается к 1000%.

8. Систематизация и измерение транзакционных издержек земельного оборота подтвердили их высокий уровень. Это, а также бедность сельского населения, давление денег из других сфер экономики, отсутствие ограничений на круг покупателей земли, низкая конкурентоспособность сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств на земельном рынке, возможность бессистемного вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства способствуют массовому переходу сельскохозяйственных угодий от первичных собственников и пользователей к другим лицам.

9. Высокие транзакционные издержки земельного оборота лишают большинство пользователей и первичных собственников земли возможности оформить свои права на нее и совершать сделки. В структуре транзакционных издержек преобладает доля затрат, являющихся платой за доступ собственников и заинтересованных лиц к системе регистрации прав и сделок с землей: затраты на нотариальные и регистрационные пошлины. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для оформления привлечения земель, находящихся в общей долевой собственности граждан, сельскохозяйственным организациям и фермерам придется заплатить только нотариусам и регистраторам около 25 млрд. руб., что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций в целом по России.

10. Российский рынок сельскохозяйственных земель находится в стадии формирования. Он имеет специфические черты, отличающие его от рынков развитых стран: массовые сделки осуществляются только на отдельных территориях; сделки с участками сельскохозяйственных земель единичны; основная масса сделок – нерегистрируемые органами статистики сделки с земельными долями; рыночные цены на сельскохозяйственные земли искажены ценами на участки, которые выводятся из сферы сельхоз производства; наиболее активными участниками на земельном рынке являются новые сельскохозяйственные и несельскохозяйственные коммерческие организации; активность легального земельного оборота, распространение тех или иных видов сделок на рынке в существенной мере зависит от позиции администрации субъектов РФ и муниципалитетов.

11. С целью минимизации транзакционных издержек земельного оборота целесообразно принять пакет поправок, разработанный по результатам исследования. Он касается: синхронизации законодательных актов; введения институтов, направленных на урегулирование отношений между собственниками участков и собственниками мелиоративных сооружений и многолетних насаждений, расположенных на них; изменения системы учета участков и прав на них; снижения затрат на регистрацию прав на землю и сделок с ней; упрощения процедур раздела участков, находящихся в общей собственности. В частности, предложена упрощенная процедура принятия решения о передаче участка в аренду или расторжении договора аренды: решение правомочно, если за него проголосовали участники общей собственности, владеющие не менее 60% долями участия, а для защиты прав собственников, которые не приняли участие в голосовании, предусмотрено ограничение сроков аренды (не более 10 лет), а также срок, в течение которого они могут отделить участок в счет своей земельной доли от участка в собственности тех, кто принял решение о передаче участка в аренду. В целях сокращения затрат на регистрацию прав на участок в долевой собственности предложено либо ввести принцип распределении одного регистрационного платежа между всеми участниками долевой собственности, либо ограничить размер для каждого по аналогии с платежами, взимаемыми при регистрации прав общей долевой собственности в кондоминиуме. Такая мера позволит снизить расходы собственников участков в 10 раз (с 500 до 50 руб.).

12. Неформальный оборот, «теневые ниши» земельного оборота возникают в условиях его несовершенного механизма. В целях обеспечения прозрачности земельного оборота предлагается сформулировать государственную земельную политику в отношении сельскохозяйственных угодий как ценного земельного ресурса. Для регулирования вывода угодий из сферы сельскохозяйственного производства необходимо как выделение в бюджетах субъектов РФ средств, направленных на проведение работ по зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов использование участков сельскохозяйственных земель, так и утверждение долгосрочных планов развития сельских территорий. Целесообразно ограничить круг покупателей участков с видом разрешенного использования для ведения сельскохозяйственного производства сельскохозяйственными организациями или КФХ, имеющими опыт сельскохозяйственной деятельности.

13. В целях обеспечения оперативного реагирования на институциональные ловушки, обусловленные несовершенными институтами, необходимо ввести мониторинг реализации законов, затрагивающих общественные интересы. Для этого целесообразно ежегодно предусматривать средства в ФЗ «О бюджете РФ». По результатам мониторинга целесообразно вносить в законы пакеты поправок, обеспечивающие единовременное повышение качества законодательных и нормативных актов.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах:

Монографии:

1. Шагайда, Н.И. Институциональные предпосылки оборота сельскохозяйственных земель в России / Н.И. Шагайда. – М.: ВИАПИ: ЭРД, 2006. – (Науч. тр. ВИАПИ им. А.А.Никонова; вып. 18). – 151с.

2. Шагайда, Н.И. Особенности оборота сельскохозяйственных земель в России: институциональный анализ / Н.И. Шагайда. – М.: ВИАПИ: ЭРД, 2006. – (Науч. тр. ВИАПИ им. А.А. Никонова; вып. 19). – 225 с.

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

3. Шагайда, Н.И. Рынок земель сельскохозяйственного назначения: практика ограничений// Вопросы экономики, - 2005. - №6. - с. 119-128.

4. Шагайда, Н.И. Институциональные ограничения залога сельхозземель// АПК: экономика, управление, - 2006.- №7. - с. 32-35.

5. Шагайда, Н.И. Оценка реализации земельной реформы в России и постсоветских республиках// Международный сельскохозяйственный журнал, - 2006. - №6. – с. 49-51.

6. Шагайда, Н.И. Новые сделки с земельными долями: доверительное управление// Экономика сельского хозяйства России, - 2006. - №10. – с. 31.

7. Шагайда, Н.И. К критике классификации сельскохозяйственных земель// Доклады Российской Академии сельскохозяйственных наук (на русском и английском языках), – 2007. - №1. - с. 47-48.

8. Шагайда, Н.И. Выделение участков в счет земельных долей: обзор способов и проблемы// АПК: экономика, управление, - 2007. - №4. - с. 28-29.

9. Шагайда, Н.И. Земельные отношения в аграрной сфере/материалы круглого стола / Крылатых, Э.Н., Петриков, А.В., Быстров Г.Е., Семенова И.В., Кресникова Н.И., Строкова О.Г., Зенец Н.В., Шагайда Н.И.// Аграрная наука, - 1997. - №3. – с. 1-5.

Статьи в международных научных журналах и книгах:

10. Shagaida, N. Agricultural land market in Russia: living with constraints// Comparative Economic Studies, 2005. – vol. 47. - №1. - р.127-140.

11. Shagaida, N. Land Re