Авторефераты диссертаций >> Экономика
Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве россии
Таким образом, на территориях, где есть спрос на сельскохозяйственную землю, наблюдается перераспределение земли в соответствии с результатами сельскохозяйственной деятельности, т.е. размеры хозяйств начинают меняться в зависимости от сигналов рынка.
Обоснование недостаточности институциональных ограничений для обеспечения защиты сельскохозяйственных угодий, что предопределяет искажение цен на рынке сельскохозяйственных земель
Картина перераспределения земли между организациями в зависимости от эффективности сельскохозяйственного бизнеса может быть искажена, если спрос на землю будет повышаться за счет лиц, не заинтересованных в сельском хозяйстве. Эти лица могут предложить цену на землю, не сопоставимую с той, которую предлагают сельхозпроизводители, и выиграть в конкуренции за получение сельскохозяйственной земли. Эта угроза возрастает, если, с одной стороны, существует спрос на землю для несельскохозяйственных целей, а с другой стороны – такое изъятие возможно. В диссертации проведена систематизация случаев изъятия сельскохозяйственных угодий на основе решений, принятых на уровне субъектов и муниципальных образований Московской области.
Первый способ изъятия – изменение категории по землям сельскохозяйственного назначения. Анализ показал, что с 2001 по начало 2005 г. губернатором Московской области было принято 203 таких решения. Только в одном случае категория земель была изменена по участку, непригодному для осуществления сельскохозяйственной деятельности. Во всех других случаях основания не соответствовали тем, которые позволяли делать такой перевод в соответствии с ЗК РФ. Проведенный в диссертации подробный анализ институтов, регулирующих изменение категории по землям сельскохозяйственного назначения, выявил отсутствие критерия, определившего условия отказа в изменении категории земель, также как и условия, при котором это решение должно быть принято обязательно. Это свидетельствует о непрозрачной процедуре принятия решений.
Второй способ изъятия – изменение границы поселения и включение в его состав земель сельскохозяйственного назначения. Это изъятие из сферы сельскохозяйственного производства также требует решения главы администрации субъекта РФ. За 2005-2006 гг. в доступной для анализа базе документов по Московской области было обнаружено 4 таких решения. По одному из них в границы деревни было единовременно включено более 352 га земель сельскохозяйственного назначения, в т.ч. 301 га сельскохозяйственных угодий1. Эта площадь равна трети такого, например, города, как Реутов с населением в 77 тыс. жителей. При этом новая черта поселения не имела точек соприкосновения со старой.
Третий путь изъятия угодий из сферы сельскохозяйственного производства – изменение разрешенного вида использования участка (с ведения КФХ, например, на дачное строительство) внутри категории земель решением главы муниципального образования. Принятие таких решений стало возможным из-за нечетких статей ЗК РФ. Ст. 81 ЗК РФ предусматривает возможность предоставления земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства, хотя ст. 78 – не допускает этого. Классификатор земельного кадастра в Московской области включает участки для дачного строительства в состав земель сельскохозяйственного назначения.
Таблица 5. Рентабельность сделок с землей млн. руб./участок
| Участок, № п/п. | Площадь, га | Цена участка, млн. руб. | Прибыль млн. руб. | Рентабельность, % | |
| Покупка у КФХ | Продажа для дачного строительства | ||||
| 1 | 1,45 | 0,9 | 4,46 | 3,56 | 396 |
| 2 | 1,45 | 0,9 | 4,46 | 3,56 | 396 |
| 3 | 1,45 | 0,87 | 14,7 | 12,96 | 745 |
| 4 | 1,45 | 0,87 | |||
| 5 | 1,45 | 0,87 | 5,87 | 5, 0 | 575 |
| 6 | 1,45 | 0,87 | 2,56 | 1,69 | 194 |
| 7 | 1,45 | 0,87 | 3,16 | 2,29 | 263 |
| 8 | 1,45 | 0,87 | 4,6 | 3,73 | 429 |
| 9 | 1,45 | 0,87 | 7,66 | 6,79 | 780 |
| 10 | 1,45 | 0,87 | 8,38 | 7,51 | 863 |
| 11 | 2,9 | 1,74 | 18,47 | 16,73 | 961 |
| Итого | 17,4 | 10,5 | 74,32 | 63,82 | 608 |
По материалам постановлений правительства Московской области о покупке и продаже рассчитана рентабельность сделок по перепродаже сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственных целей (таб. 5).
Московская область имеет преимущественное право на приобретение участков из земель сельскохозяйственного назначения. Она приобрела участки сельскохозяйственных угодий для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Цена приобретения превышала стоимость продукции, которая могла быть выращена на них, в 34 раза. Это свидетельствует о том, что покупатель – Московская область - не планировал в дальнейшем сохранять эти участки в сфере сельскохозяйственного производства, так как сельскохозяйственные организации или крестьянские (фермерские) хозяйства не смогли бы выкупить их по цене равной той, которую заплатила Московская область. Глава администрации района, в котором расположены участки, принял решение об изменении разрешенного вида использования участка без изменения категории земель. Разрешенный вид использования был изменен с «ведение КФХ» на «дачное строительство». Продажа участков сельскохозяйственного назначения для дачного строительства на торгах позволила Московской области получить прибыль, превысившую затраты на приобретение участков более чем в 11 раз.
Методика оценки транзакционных издержек и измерение их уровня
Автор впервые использовал показатель уровня транзакционных издержек для оценки институционально - экономического механизма оборота сельскохозяйственных земель. В ходе исследования, результаты которого представлены в диссертационной работе, разработана методика их измерения. Транзакционные издержки были измерены: через затраты: (1) денежных средств, (2) времени, потраченного на оформление этого оборота (в т.ч. денежную оценку затрат времени), (3) через оплату услуг специализированных фирм, берущих на себя их осуществление. Реализация методики показала, что любой вид оборота требует многочисленных посещений различных организаций, длительного ожидания приема, получения решения или обработки запроса.
Издержки на защиту прав собственности на землю были рассчитаны на основе монографического описания реального процесса по защите прав 152 собственников земельных долей в Московской области (АОЗТ «Серп и молот» Балашихинского района). Новые собственники сельскохозяйственной организации воспользовались институциональной ловушкой первых лет земельной реформы, когда документ на землю граждан выдавался на имя организации, и зарегистрировали право организации в Едином Государственном Реестре Прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Затраты граждан на участие в судебных процессах составили около 692 тыс. руб.
Граждане сделали в общей сложности 989 посещений (районная администрация, архив, райкомзем, кадастровая палата, учреждение юстиции по регистрации прав, районный суд, областной арбитражный суд, другие судебные инстанции), затратили на них 2285 часов времени.. Высокий уровень транзакционных издержек сложился из-за незнания чиновниками технологии приватизации, порядка оформления сделок, недооценки последствий нарушения прав граждан и игнорирования интересов целых коллективов сельскохозяйственных организаций. Для предотвращения распространения подобной практики целесообразно провести обучение работников органов управления сельским хозяйством, районных администраций (к которым обращаются в первую очередь собственники земельных долей), работников органов юстиции по регистрации прав; подготовить рекомендации по особенностям возникновения прав на землю и регистрации прав сельскохозяйственных организаций и коллективов граждан, разъясняющих институциональные ловушки и порядок действий регистраторов.
Транзакционные издержки на внесение ранее возникших прав собственников на землю в ЕГРП.
Измерение было проведено методом включенного наблюдения сотен случаев внесения ранее возникших прав на землю в ЕГРП. Минимальные затраты времени составили 2 мес. Внесение в ЕГРП ранее возникших прав на земельную долю требует не менее 10 визитов, затраты составляют около 410 руб.официальных платежей. Однако не они формируют основную часть транзакционных издержек. К ним нужно прибавить транспортные расходы, так как все организации (кроме СХО) находятся в районных центрах, ожидание в очереди в неприспособленных помещениях. В кадастровой палате собственнику чаще всего откажут в выписке из кадастра, потребуют (без оснований) проведения межевания участка. Для собственника земельной доли это будет означать остановку процесса внесения ранее возникших прав на земельную долю в ЕГРП из-за того, что он не в состоянии оплатить работы по межеванию участка в общей собственности. Для собственника индивидуального участка требование о проведении межевания участка растянет процесс внесения ранее возникших прав в ЕГРП на 2-4 месяца и потребует оплаты услуг по межеванию в размере не менее 700 рублей за сотку (по Московской области).
Такого рода транзакционные издержки являются трансформационными, то есть, связанными с изменением правил, установленных государством. На момент проведения приватизации учет прав и участков осуществляли районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. В них была (и остается на настоящий момент) собрана вся информация о возникновении прав на землю. В 1998 г. государство ввело новую систему учета прав в ЕГРП и перенесло все издержки по заполнению ЕГРП на самих собственников и пользователей участков. Теперь они заново должны собрать документы, подтверждающие обоснованность их прав на участки. В работе разработан ряд рекомендаций, направленных на снижение транзакционных издержек. Одна из рекомендаций - передача реестров прав на участки, которые велись до 1998 г. в райкомземах, в органы юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество для заполнения ЕГРП. Другая рекомендация – передать функции учета от органов юстиции Роснедвижимости, т.к. положительный мировой опыт подобного объединения имеется. Это позволило бы избежать транзакционных издержек всем (за исключением спорных случаев) собственникам земельных участков.
Измерение транзакционных издержек на вступление в права наследства на земельную долю или земельный участок показало, что наследник должен сделать не менее 14 визитов, собрать справки, срок действия которых от 5 (орган юстиции по регистрации прав) до 30 (налоговая инспекция) дней. Издержки вступления в права наследства можно измерить через цену на земельную долю, предложенную покупателем наследникам. По случаям, изученным методом включенного наблюдения, наследники не вступали в права на долю, когда она оценивалась в 3 тыс. руб.
Измерение транзакционных издержек через затраты на оплату услуг юридических фирм, осуществляющих сбор всех справок для вступления в права наследства, показал, что они составили в среднем 4 тыс. руб. с объекта наследуемого имущества (2005 г.). Понятно, что издержки не покрывали предложенную цену в 3 тыс. руб. Когда цена доли возросла до 70 тыс. руб., процесс существенно активизировался, все наследники вступили в права наследства. Среди предложений по сокращению издержек такого рода главными являются: передача всей информации об обременениях участка и связанной с ним недвижимости в орган юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество на уровне ведомств без участия самих наследников; сокращение числа справок; создание единой электронной базы служебной информации для нотариусов, кадастровых палат, районных отделов Роснедвижимости, учреждений юстиции по регистрации прав в рамках проекта «Электронная Россия».
Измерение транзакционных издержек по выкупу или аренде участка, ранее предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования (для СХО), а также и пожизненного наследуемого владения (для членов КФХ). Монографические обследования случаев переоформления выявили их длительный характер, участие судебных органов. Наблюдаемые случаи переоформления длятся уже более 2-х лет и еще не закончены. Многочисленные институциональные пропуски служат основой коррупции, поскольку чиновники либо не имеют функциональных обязанностей по принятию необходимых решений, либо отсутствует контроль за их выполнением. Чтобы преодолеть ограничения переоформления прав необходимо разработать детальную процедуру переоформления, установить перечень и требования к документам, распределить функции между официальными органами, вовлеченными в этот процесс, ввести регламент обработки заявок, контроль за деятельностью чиновников. Эти меры облегчат введение в оборот 233 млн. га земель.
Уровень транзакционных издержек на выдел участка в счет земельной доли или его раздел. Минимальные затраты времени по двум процедурам, определенным в законе, составляют от 2-х до 5-ти месяцев. На практике они возрастают в 2-4 раза. Реализация самой процедуры требует 9-10 посещений. Высокие издержки порождены не только самой процедурой раздела, но и порядком кадастрового учета. Изучение процедуры кадастрового учета показало, что требования к документам, представляемым в кадастровые палаты, не формализованы, это позволяет чиновникам выставлять все новые и новые требования. В связи с этим рекомендовано возвратиться к ранее существовавшей системе ведения кадастрового учета (когда отделение части участка не влекло за собой его ликвидации); сформулировать закрытый перечень требований к документам, предоставляемым в кадастровую палату; разрешить по согласию собственника проводить межевые работы по разным стандартам, различающимся точностью описания границ участка и, как следствие, стоимостью работ.
Транзакционные издержки на регистрацию сделок с земельными долями были измерены методом включенного наблюдения. Изменение системы учета прав на участки привело к изменению исчисления размера земельной доли, которую регистраторы должны указать в ЕГРП. Однако нет уполномоченного лица, которое должно это сделать. Такой нюанс останавливал до недавнего времени процедуру регистрации и требовал участия суда в установлении размера доли в новом исчислении. Кроме того, для совершения сделок нужно сделать 3-5 визитов и затратить около 2-х месяцев времени. Соответственно, предложения по сокращению издержек направлены на унификацию требований к документам, введение доверенности в простой форме для совершения регистрационных действий, не связанных с переходом прав на участок; учет размера земельной доли в том виде, в котором она измерена в правоудостоверяющих документах и др.
