Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве россии

Распространение общей собственности на сельскохозяйственные угодья должно было сопровождаться созданием соответствующих институтов, которые, с одной стороны, обеспечивают защиту прав каждого сособственника, а с другой – позволяют совершать сделки с таким участком. Однако анализ норм, регулирующих распоряжение, использование участка или его раздел между участниками общей собственности, свидетельствует о том, что они крайне несовершенны. Например, процедуры раздела участка в общей собственности неясны, а институты, регулирующие вопросы его аренды, не учитывают состава участников общей собственности и требуют принятия единогласных решений. Такие решения не могут быть приняты, так как до трети сособственников участка переехали на другое место жительства, умерли, а наследники не вступили в права наследства. Вместе с тем, закон требует, чтобы те, кто не принял решение о передаче участка в аренду, отделили участок в счет своих земельных долей от того участка, который будет передан в аренду. В связи с тем, что этого просто невозможно сделать, на практике сложилась неформальная норма: отделяют участок те, кто хочет передать участок в аренду. Или точнее – тот, кто хочет использовать участок на праве аренды. Потенциальный арендатор втягивается в длительные и дорогостоящие процедуры выдела участка в счет долей арендодателей. По существующим правилам выдел требует ликвидации исходного участка. Это ведет к двум негативным последствиям. Первое - ставит выделяющихся собственников перед необходимостью проводить межевание не только выделяемого, но и оставшегося участка, что увеличивает их расходы. Второе - делает невозможным совершение сделок с оставшимися земельными долями, так как они находились в участке, который перестал существовать. И это затрагивает более 20 тысяч участков, которыми пользовались бывшие колхозы и совхозы, а теперь – их правопреемники и новые хозяйства.

Сходные проблемы существуют и в отношении институтов, регулирующих переоформление прав пользования и владения государственной землей. В первом случае законодательные и нормативные акты не регулируют особых для сельскохозяйственных организаций вопросов. Например, сельскохозяйственная организация - пользователь участка из земель сельскохозяйственного назначения должна такой участок либо выкупить, либо арендовать. Если по данным земельного учета на участке находится лес, то пользователь (уже по Лесному Кодексу РФ) может получить участок только через аукцион. Это идет в разрез с его безусловным правом на получение участка. Если этот лес не числится в ведении леспромхоза, находится между полями на обособленном участке в 0,4 га, то возникает вопрос о правомерности отнесения его к лесу. Но, во-первых, какую древесно-кустарниковую растительность можно назвать лесом, на каком по площади участке, неясно. Во-вторых, кто может принять решение, что это не лес, а древесно-кустарниковая растительность, если участок уже числится лесом, ни в одном из законодательных и нормативных актов не определено. В результате этого, участки не переоформляются, а бюджет не пополняется доходами от продажи или аренды.

Во втором случае не ясен механизм получения земли, ранее находившейся в пожизненном наследуемом владении члена КФХ. По ст. 21 ЗК РФ гражданин имеет право получить такой участок в собственность бесплатно. Однако органы по управлению государственным имуществом в судебном порядке доказывают, что в отношении КФХ применяются такие же правила как к юридическим лицам, а юридические лица не могут получать землю бесплатно при переоформлении прав на нее. Наличие таких неурегулированных вопросов гарантирует остановку процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей, что и подтверждается статистическими данными.

Оборот сельскохозяйственных земель в значительной мере зависит от функционирования системы организаций, вовлеченных в этот процесс. Проведенные исследования показали, что перечень организаций и их функции менялись, передавались от одной организации к другой. Передача функций по учету прав на землю от райкомземов к органам юстиции не сопровождалась передачей накопленной информации о правах на участки. Кроме того, было образовано несколько независимых методических центров, что привело к возникновению нескоординированных требований, выставляемых организациями к земельным пользователям и собственникам. Организации, несмотря на то, что через них должны пройти миллионы земельных собственников, потенциально недоступны для них, ни по месту своего расположения, ни по часам работы, ни по приспособленности помещений.

Таким образом, созданные формальные институциональные нормы и правила, система организаций обуславливают многочисленные противоречия, институциональные ловушки, не регулируют многих необходимых вопросов, возникающих в ходе земельного оборота на практике. Это предопределяет высокий уровень транзакционных издержек и позволяет сделать вывод об институциональной незавершенности земельной реформы в России.

Методика статистического анализа оборота в сопоставлении с анализом институтов

Как правило, анализ земельного оборота проводится на основе статистической информации, которая без привязки к анализу институтов не позволяет понять, почему он складывается так или иначе. В связи с этим, статистическую информацию следует анализировать параллельно с институтами, регулирующими процесс, отраженный в статистических данных.

Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, а также общей площади земель в пользовании сельскохозяйственных организаций (на 35% и 28% соответственно с 1991 по 2006 гг.) обычно однозначно оценивается как крайне негативный результат реформ. Однако это сокращение связано, в первую очередь, с переходом несельскохозяйственных угодий в земли других категорий, а сельскохозяйственных угодий – в хозяйства граждан. Общее сокращение площади сельскохозяйственных угодий у производителей сельскохозяйственной продукции составило за этот период 17%.

Земля сельскохозяйственного назначения продолжает оставаться преимущественно в государственной собственности (около 69%). В диссертации предложена методика оценки структуры собственности на сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, поскольку официальная информация об этом отсутствует. Необходимость определения структуры собственности на сельскохозяйственные угодья вызвана общественной значимостью этого ресурса. При высокой доле частной собственности на сельскохозяйственные угодья необходимо введение особых институтов, регулирующих использование и распоряжение ими в общественных интересах. Применение этой методики позволило оценить долю сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности – на уровне 65%.

Разные группы производителей сельскохозяйственной продукции используют не только земли сельскохозяйственного назначения, но и земли иных категорий. В структуре сельскохозяйственных угодий доля частных земель колеблется от 6,8% (государственные организации) до 82,5% (хозяйственные товарищества, общества и кооперативы). В целом по всем группам производителей сельскохозяйственной продукции она составляет 66,9%. Среди частных угодий доля в собственности самих производителей сельскохозяйственной продукции колеблется от 2,7% (хозяйственные товарищества и общества, а также кооперативы) до 97,5% (участки граждан, не зарегистрированных фермерами). В КФХ этот показатель составляет 53% – таб.1.

Таблица 1. Удельный вес частных земель в площади сельхозугодий, используемых различными группами производителей сельскохозяйственной продукции (на 1.01.06)

	Всего, млн.га	в т.ч. частных	Из них в собственности пользователя
			млн. га	% от всех	% от частных
Граждане, не зарегистрированные фермерами*	34,2	15,8	15,4	45,0	97,5
Крестьянские (фермерские) хозяйства	19,5	11,7	6,2	31,8	53,0
Товарищества, общества, кооперативы	119,5	98,6	2,7	2,3	2,7
Государственные организации	13,2	0,9	0,0	0,0	0,0
Прочие организации	5,2	1,1	0,0	0,0	0,0
Итого	191,6	128,1	24,3	12,7	19,0

*кроме тех, кто занимается северным оленеводством

Такая структура собственности на сельхозугодия требует особых институтов, обеспечивающих устойчивость функционирования сельскохозяйственных организаций и КФХ. Во-первых, требуются процедуры, обеспечивающие прозрачность получения государственной земли. Во-вторых, необходимы механизмы, снижающие риск перехода земли в руки вторичных собственников, не ведущих сельскохозяйственный бизнес, а также, позволяющие сформировать землепользования сельхозпроизводителей за счет частных земель других лиц с минимальными транзакционными издержками. Наши исследования позволяют сделать вывод о том, что такие институты в настоящее время несовершенны: регламенты получения государственной земли не определены четко; круг лиц – собственников сельскохозяйственной земли не ограничен; процедуры привлечения земли частных лиц громоздки и дороги. Соответственно, землепользование сельскохозяйственных организаций и КФХ неустойчиво.

Таблица 2. Распределение участков сельскохозяйственных угодий по видам собственности и пользователям

	2001 г.		2006 г.
	млн. га	%	млн. га	%
1. Частные земли	128,7	65	128,1	67
1.1. Участки в общей собственности, всего	113,7	58	111,3	58
В т.ч. используются:
- правопреемниками колхозов или совхозов	107,8	55	93,4	49
- иными организациями	1,7	1	4,2	2
- КФХ	2,8	1	5,4	3
- самими собственниками земельных долей (числятся за ними)	1,4	1	8,3	4
1.2. другие участки	15,0	8	16,9	9
в т.ч.
- КФХ из них членов КФХ КФХ как юр. лиц	6,3 3,6 2,7	3 2 1	6,3 4,2 2,1	3 2 1
- Организаций	3,6	2	3,0	2
- Граждан, не зарегистрированных фермерами	5,1	3	7,6	4
2. Государственные	68,3	34	63,5	33
Итого у производителей сельскохозяйственной продукции	197,0	100	191,6	100