Авторефераты диссертаций >> Экономика
Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве россии
- при заключении сделок с землей в отдельных сельскохозяйственных организациях (ОАО «Лазаревское» Щекинского района Тульской области, СПК «Синичино» Можайского района Московской области, сельскохозяйственные организации Лодейнопольского района Ленинградской области, а также 367 сельскохозяйственных организаций в Нижегородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Волгоградской, Кировской, Самарской, Тульской, Воронежской, Московской областях и Краснодарском крае).
Сформулированный по результатам исследования пакет поправок и предложений в действующие и новые законодательные и нормативные акты может использоваться Минсельхозом России, Государственной Думой РФ и субъектами Российской Федерации для сокращения транзакционных издержек земельного оборота и повышения его прозрачности.
Апробация работы. Основные результаты исследований докладывались и обсуждались на научных и научно-практических конференциях: “Superlarge Farming Companies: Emergence and Possible Impacts” (102tnd EAAE Seminar, Москва, Академия народного хозяйства при правительстве РФ, 17-18 мая 2007 г.), «Анализ факторов производства в АПК (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г., Голицыно – Москва, 2003г.); Международная конференция «Социально-экономическая трансформация в СНГ: достижения и проблемы» (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г.); Agricultural and Food Markets in central and Eastern Europe (Germany, Halle, 16-18 June 2005); XIth Congress European Association of Agricultural Economists. – Papers (Copenhagen, Denmark, 24-27 August 2005); American Agricultural Economists Association. Annual Meeting, (USA Providence, RI, July 23-26, 2005); Promoting Agricultural Growth through Policy in Transition Economies (Corvinus University of Budapest, Hungary, December, 1-3, 2005); Учредительная конференция Ассоциации Российских экономистов-аграрников (Москва, ТСХА, 2006); Никоновские чтения 2004-2006 гг. (Москва, ВИАПИ им. А.А. Никонова - ТСХА, 2004-2006 гг.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 52 печатные работы, в т.ч. 2 монографии, 7 статей - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, 5 - в зарубежных научных изданиях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, выводов, предложений, списка литературы, включающего 352 наименования, а также 5 приложений.
Во введении обоснована актуальность темы, степень изученности, определены цель и задачи, предмет и объект исследования, новизна и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теоретические основы институционального подхода к анализу оборота земель в сельском хозяйстве» адаптирован понятийный аппарат институционального подхода к анализу земельного оборота, методологически уточнено понятие «земельный оборот»; обосновано применение термина «сельскохозяйственные земли»; приведен обзор экономических последствий институциональных ограничений в международной практике земельного оборота.
Во второй главе «Организационно-экономические предпосылки оборота земель в сельском хозяйстве России» дан анализ предпосылок и эволюция взглядов на земельную реформу; показаны институциональные ограничения оборота сельскохозяйственных земель и институциональные ловушки, порожденные земельной реформой; проанализирован опыт земельных реформ на постсоветском пространстве.
В третьей главе «Институты и организации: влияние на издержки оборота земель» проведен анализ институтов земельного оборота, а также функции организаций; выявлены риски возникновения высоких транзакционных издержек, заложенные в институтах и организациях.
В четвертой главе «Тенденции развития оборота земель в сельском хозяйстве» дана характеристика состояния оборота сельскохозяйственных земель, выявлена зависимость перераспределения земель между пользователями от рентабельности их сельскохозяйственного бизнеса.
В пятой главе «Совершенствование институционально - экономического механизма оборота земель в сельском хозяйстве России» систематизированы и подсчитаны транзакционные издержки земельного оборота; классифицированы виды неформального земельного оборота; разработаны предложения по сокращению транзакционных издержек оборота и повышению его прозрачности.
Проведенное исследование позволило сформулировать выводы и предложения по совершенствованию механизма оборота сельскохозяйственных земель.
Основные положения, выносимые на защиту
Определение земельного оборота, сформулированное с позиций институционального анализа
Несмотря на обилие упоминаний институционального анализа в экономической литературе, автору не удалось найти самого определения, также как и методику его проведения. Исходя из общего смысла работ по институциональному анализу, можно сформулировать определение. Институциональный анализ – это методология исследования, основанная на междисциплинарном подходе, изучающая влияние институтов и организаций на экономические процессы транзакционные издержки, обусловленные ими, признающая ограниченную рациональность индивида и оппортунистическое поведение участников экономических взаимодействий. Соответственно, объектами институционального анализа земельного оборота являются институты, регулирующие оборот земли на практике, организации, через которые осуществляется это регулирование, а также транзакционные издержки оборота, обусловленные институтами и организациями.
При проведении институционального анализа возникают методологические проблемы. Если подходить с формальных позиций, то для выявления ограничений оборота земель в сельском хозяйстве надо отобрать все законы, инструкции, правила, которые касаются этого вопроса. Однако здесь исследователь сталкивается с первой проблемой: что такое земельный оборот? Вторая проблема: оборот каких земель должен быть предметом особого регулирования? На первый взгляд, кажется, что ответы на эти вопросы уже есть. Например, в России принято около 90 законов, которые либо имеют в своем названии слова «оборот земель сельскохозяйственного назначения», либо регулируют вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Между тем, до настоящего времени не существует устоявшегося понятия земельного оборота. Одни авторы понимают под оборотом то, что понимается в ГК РФ (ст. 129) под оборотоспособностью. Другие – смену собственника или пользователя. Третьи определяют оборот через земельный рынок, четвертые – как совокупность отдельных видов сделок.
С позиций институционального подхода земельный оборот - это обмен правами (набором прав) на земельные участки. Состав набора прав на участок сельскохозяйственных земель зависит от титула права (собственник может распоряжаться участком, а пользователь, чаще всего, нет), от того, в каких рамках разрешено на нем ведение сельскохозяйственной деятельности (например, участок для ведения ЛПХ за пределами населенного пункта может быть разделен между членами семьи, а участок для КФХ - нет), категории участка, вида угодий и разрешенного использования (например, на участке для садоводства можно строить дом, а на участке для ведения ЛПХ за пределами поселения – нет), размера участка (площадь участка может влиять на возможность раздела) и многого другого. Этот набор прав существенно влияет на спрос, цены, определяя активность его оборота.
Обоснование несостоятельности выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» в целях обеспечения единообразного регулирования оборота сельскохозяйственных земель
В России действует сложная классификация земель. С одной стороны, она не позволяет осуществлять единообразное регулирование сельскохозяйственных угодий за пределами категории земель сельскохозяйственного назначения. Законодательство регулирует оборот сельскохозяйственных угодий, также как и их особую защиту, только в землях сельскохозяйственного назначения.
Выделение категорий земель, которое сложилось в условиях централизованно планируемой экономики, находится в противоречии с новыми подходами современного Земельного Кодекса РФ. Например, собственнику участка позволено (ст. 7) самому выбирать вид разрешенного использования участка. Однако эти перечни не установлены для участков за пределами поселений. В диссертации обоснована целесообразность перехода к понятию «сельскохозяйственные земли» в отношении участков сельскохозяйственных угодий, а также других угодий, занятых сельскохозяйственными объектами, проведения зонирования межселенной территории и установление для каждого участка сельскохозяйственных земель перечня видов разрешенного использования. Это позволит решить две проблемы. Первая связана с недостаточной спецификацией прав собственности на землю в России, что отмечают зарубежные институциональные экономисты. Обычно под этим понимают, ссылаясь на исследования Эрнандо де Сото, отсутствие документарного закрепления права конкретного лица на объект недвижимости. Однако в России эта проблема не такая острая: подавляющая часть объектов недвижимости закреплена за физическими или юридическими лицами в тех или иных реестрах и документах. Острее стоит другая проблема: установление видов деятельности, которые может вести собственник на участке и возможные формы ее организации. То есть, спецификация - определение прав собственника относительно не вообще всех участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, а конкретного земельного участка. Решить эту проблему позволяет установление перечней разрешенных видов использования в соответствии с зонированием межселенной территории.
Вторая проблема – прозрачность земельного оборота. Как показывает анализ институтов и практика вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства, принятие решений об изменении категории земель и вида разрешенного использования осуществляется по запросу собственника или пользователя. Отсутствие установленных перечней разрешенных видов использования усиливает неформальные стимулы в принятии чиновниками нужных решений. Это делает оборот земли непрозрачным. Целесообразно перейти от разделения земель на категории к зонированию территории и установлению перечней видов разрешенного использования для каждого участка сельскохозяйственных земель (т.е. сельскохозяйственных угодий, пригодных для ведения сельского хозяйства, а также иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами). Это следует рассматривать как меру, необходимую для уточнения спецификации прав на конкретные участки, обеспечения их защиты и повышения прозрачности земельного оборота.
Незавершенность земельной реформы в России - причина высоких транзакционных издержек земельного оборота
Порядок проведения приватизации в России подробно рассмотрен в диссертации, поскольку он обусловил появление определенного набора институтов по регулированию земельного оборота. Например, передача земли в общую долевую собственность граждан предопределила возникновение рынка не только участков, но и долей в праве на них (земельных долей). Приватизация земли в пользу граждан, большая часть которых не хотела заниматься сельскохозяйственным бизнесом, широко критиковалась. Однако в соответствии с теоремой Коуза, независимо от первоначального распределения при условии нулевых транзакционных издержек приватизированный ресурс перераспределится к наиболее эффективным пользователям. Соответственно, задачей государства является создание институциональных норм и механизмов, позволяющих приватизированной земле перераспределяться между пользователями и собственниками с минимальными транзакционными издержками с учетом соблюдения общественных интересов. Если принимать за общественный интерес обеспечение целевого использования земли, то нормы и механизмы призваны обеспечивать перераспределение сельскохозяйственных земель в руки наиболее эффективных сельхозпроизводителей.
Чтобы определить, создан ли набор таких норм и механизмов в России, потребовалось разработать методику отбора институтов. Традиционный подход, когда анализируются институты, связанные напрямую с сельскохозяйственной землей, себя не оправдывает, так как при этом упускается значительная часть институциональных ограничений. В диссертации с целью отбора институтов был использован метод включенного наблюдения: исследователь многократно проходит всю процедуру того или иного вида оборота на практике, выделяя законы, нормы, неформальные правила, которые ее сопровождают.
Исследование показало, что технология приватизации земли в сельском хозяйстве обеспечила преодоление сопротивления региональных элит: доля приватизированной земли по субъектам РФ определяется удельным весом сельхозугодий в землях сельскохозяйственного назначения (коэффициент корреляции по субъектам РФ, где была разрешена приватизация, составил 89%). Принцип проведения приватизации – в пользу широких кругов сельских жителей – позволил обеспечить социальную направленность земельной реформы в России. Особенностью проведения реформы с 1990 по 1998 гг. было то, что государство взяло на себя трансформационные издержки (т.е. транзакционные, связанные с введением новых норм и правил) ее осуществления.
Стремительное изменение законодательства в начале земельной реформы совершенно естественно привело к возникновению многочисленных законодательных нестыковок и институциональных ловушек (т.е. устойчивых негативных последствий принятых законодательных и нормативных актов). В 1993-1996 гг. была произведена системная корректировка институтов реформы в части приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов с участием Аграрного института под руководством А.А. Никонова. Это позволило частично ликвидировать институциональные ловушки. Вместе с тем, порядок выдачи документов на землю, являющейся собственностью коллективов граждан, на имя сельскохозяйственных организаций предопределил распространение практики нарушения прав граждан на землю, что в настоящее время приводит к огромным транзакционным издержкам по их защите.
Наши исследования выявили, что на протяжении всего времени с начала земельной реформы идет смена и корректировка институтов, однако при этом не сохраняются или не создаются механизмы, позволяющие обеспечивать преемственность и последовательное улучшение норм. Перечень сделок с земельными долями менялся шесть, а с земельными участками пять раз. Исключение одних сделок, например, внесение права пользования земельной долей в уставной капитал, не сопровождалось введением переходных норм, обеспечивающих защиту прав их собственников. В результате к таким сделкам стали применяться правила сделки внесения земельной доли в уставной капитал, несмотря на то, что последствия этих сделок противоположны: в первом случае земельная доля продолжает принадлежать гражданину, во втором – права на нее переходят организации. Анализ норм доверительного управления, введенных для снижения транзакционных издержек перехода от сделки аренды земельных долей (которая исключена с 2003 г. из состава возможных) к другим сделкам показал, что они не только вредны, но и не могут быть реализованы без транзакционных издержек, сопоставимых с издержками при заключении новых договоров.
Метод включенного наблюдения процессов перераспределения земель позволил выявить ситуации, которые, несмотря на широкое распространение на практике, не регулируются институтами, в частности - оборот участков со связанным имуществом. В сельском хозяйстве распространенными видами такого имущества выступают многолетние насаждения и мелиоративные системы. По сложившейся в России практике они находятся на балансах сельскохозяйственных организаций – правопреемников колхозов и совхозов. В то же самое время, участки, где находится это имущество, являются, как правило, общей долевой собственностью граждан. Оборот таких участков ограничен, так как регистрация прав на имущество одного собственника потребует подготовки документов на участок других собственников. Оборот имущества на этих участках невозможен, так как права на него в Едином государственном Реестре Прав (ЕГРП) не зарегистрированы. Несмотря на наличие проблемы, затрагивающей интересы более чем двух десятков тысяч сельскохозяйственных организаций, вообще отсутствуют нормы, которые должны обеспечить снятие имущества с балансов организаций в случае, если собственники связанных с ним участков не передали их в пользование организациям-балансодержателям.
