Теория и методология формирования системы управления инфраструктурными комплексами (на примере системы управления твёрдыми бытовыми отходами)

Во второй главе «Концептуальные основы формирования эффективно функционирующего инфраструктурного комплекса обращения с ТБО» рассматриваются основные характеристики этого комплекса, формируются теоретические и концептуальные положения по их рыночно ориентированному формированию.

В третьей главе «Теоретико-методологические основы формирования эффективной системы управления инфраструктурным комплексом – обращение с ТБО» формируются теоретические основы управления сферой обращения с ТБО, обосновываются предложения по организационно-экономическому и нормативно-правовому регулированию этой сферы, с позиций системного подхода генерируются предложения о формировании организационно-экономического механизма и обосновываются предложения о создании конкурентной среды в инфраструктурном комплексе.

В четвёртой главе «Экономическая подсистема системы управления сферой обращения с ТБО» на основе теоретических рекомендаций предыдущих глав разрабатываются экономические элементы работы инфраструктуры – методика нормирования; тарифная политика; налоговая политика и инвестиционная политика; система штрафов и других экономических механизмов, стимулирующих переработку отходов.

В пятой главе «Диагностика существующей инфраструктуры обращения с ТБО Калининградской области» приводятся методические положения диссертации и результаты их практического применения на примере сферы обращения с ТБО Калининградской области. Здесь показывается, к каким последствиям приводит отсутствие научно обоснованного подхода к функционированию инфраструктурного комплекса обращения с ТБО и осуществляется диагностика реального состояния в этой сфере.

В шестой главе «Формирование эффективной системы управления инфраструктурным комплексом обращения с ТБО на примере Калининградской области» последовательно излагаются рекомендации по совершенствованию организации обращения с ТБО, предложения по инвестиционной политике и разрабатывается Программа приоритетного инвестирования, оптимизируется структура инфраструктурного комплекса, приводятся теоретические и практические положения разработанного и внедрённого программного комплекса автоматизированного учёта движения отходов на территории области, обосновываются элементы маркетинговой стратегии развития инфраструктурного комплекса.

В заключении приводятся основные выводы диссертации, рекомендации по их использованию и направления дальнейших исследований.

В приложениях приводятся различного рода эмпирические и справочные данные, на которые имеются ссылки в тексте диссертации.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

С позиций системного подхода утилизирующий сектор выступает как подсистема общей системы хозяйствования. Поэтому, рассматривая сферу обращения с ТБО как самостоятельный экономический объект, управление которым имеет как общие черты управления другими экономическими объектами, так и специфические, присущие только сфере управления ТБО, следует использовать системный подход, выявляя в этом объекте системные свойства, определяя элементы данной системы, их иерархию и взаимосвязь. При таком подходе сфера обращения ТБО выступает как сложный инфраструктурный комплекс, эффективная работа которого возможна при наличии оптимальной структуры комплекса и выверенных взаимосвязей между его элементами.

В настоящее время достигнут консенсус относительно общих подходов и принципов, лежащих в основе организации сферы обращения с ТБО, а также в методах выработки и принятия оптимальных решений по ее управлению. Данная система в значительной своей части формируется на уровне регионов (субъектов Федерации, муниципальных образований) в виде инфраструктурных комплексов и, во многом, определяет уровень и темпы их социально-экономического развития. Развитие сферы обращения с отходами оказывает влияние на общую стратегию устойчивого развития региона.

Типичной ошибкой, допускаемой в России во многих программах по решению проблемы обращения ТБО является полная и бесконтрольная передача этой проблемы в руки «профильных» департаментов местной администрации. При этом, во-первых, из процесса принятия и выполнения решений по выбору альтернатив утилизации отходов нередко оказывается исключено не только население, но и представительные органы города. Уже одно это делает осуществление многих экологически приемлемых альтернатив обращения с отходами принципиально невозможным. Во-вторых, службы коммунального обеспечения обычно активно охраняют свою традиционную монополию на решение всех проблем, связанных с мусором. Монополия в этой сфере порождает низкую эффективность сервиса, нерациональную структуру инфраструктурного комплекса, невозможность использования альтернативных подходов по решению многообразных проблем обращения с ТБО.

Важный (и пока непривычный для жителей и властей российских городов) факт состоит в том, что за выбрасывание мусора надо платить немалые деньги. В странах Европы и Северной Америки утилизация отходов, проводимая с соблюдением экологических норм, обходится в среднем в несколько десятков, а иногда – более сотни долларов за тонну. Факт «ненулевой цены» имеет разнообразные экономические последствия, в том числе и то, что на утилизации отходов можно зарабатывать: прежде всего, заставляя платить тех, кому нужно куда-то выбрасывать мусор, а также извлекая из отходов вторсырье, перерабатывая и продавая его.

Несмотря на многообразие подходов к решению проблемы обращения с отходами, общим является подход, согласно которому любая региональная система комплексного обращения с отходами должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить ее эффективное функционирование (с точки зрения нынешних представлений об эффективном природопользовании). Для этого должна быть выработана система приоритетов, определяющих относительную важность всех элементов системы и задающих алгоритм ее функционирования.

Осознание сложности процесса обращения с ТБО обусловило разработку в промышленно развитых странах систем управления обращением с отходами. Вместе с тем следует отметить, что все используемые в мировой практике способы управления обращением с отходами в той или иной мере имеют определенные недостатки. Поэтому ни один из них не является однозначно приемлемым для решения проблемы обезвреживания ТБО. Следует понимать, что решение проблемы «безопасного» обращения с ТБО невозможно путем простого ужесточения экологических законов, стандартов, внедрения новых методов управления или «активных» технологий обращения с ТБО. Необходим системный подход, под которым понимается совместное рассмотрение экологических, социальных, экономических и технологических задач, связанных с обращением с ТБО. По результатам такого рассмотрения и должен быть сформирован инфраструктурный комплекс, занимающийся сферой обращения с ТБО.

В нашем понимании региональная система обращения с отходами – это комплекс взаимосвязанных организационно-правовых, технико-технологических и финансово-экономических механизмов, обеспечивающих эффективную деятельность по обращению с отходами на региональном уровне.

Сложность системы обращения с ТБО предопределяет сложную организационную структуру соответствующего инфраструктурного комплекса, при функционировании которого возникает необходимость одновременного достижения нескольких целей, совокупность которых можно рассматривать как общую цель системы. Поскольку эти цели независимы и практически равнозначны, то рассматриваемая система является многоцелевой. Следовательно, её эффективное управление представляет собой сложнейшую задачу в современной теории и практике управления.

Основными целями такой системы являются:

• обеспечение комфортного проживания населения;
• уменьшение негативного воздействия на окружающую среду;
• оптимизация затрат на деятельность по обращению с ТБО;
• обеспечение финансовой автономности, экономической эффективности и устойчивости работы хозяйствующих субъектов, действующих в сфере обращения с отходами.

Составными частями региональной системы обращения с отходами являются четыре функционально-структурных блока: административно-правового регулирования; технико-технологического обеспечения; организационно-экономического регулирования и финансового обеспечения (экономическая система управления); обучения и подготовки кадров, информирования общественности. Последний блок в диссертации предлагается рассматривать как блок маркетингового обеспечения, поскольку формирование инфраструктурного комплекса на принципах рыночных взаимоотношений между элементами комплекса предопределяет трансформацию простого информирования в более многообразную маркетинговую функцию.

Эффективность действий по управлению обращением с отходами определяется взаимодействием всех вовлеченных в процесс обращения с отходами сторон. Поэтому важное место в системе обращения с ТБО занимает административно-правовое регулирование, определяющее организационный состав этого инфраструктурного комплекса (рис.1). В институциональной структуре системы обращения с отходами выделяются следующие группы основных участников:

• Разработчик политики (планирующий орган),
• Клиент или генеральный подрядчик,
• Оператор,
• Регулирующий (контролирующий) орган.

Рис. 1. Организационная структура комплекса обращения с ТБО

Каждой из четырех групп участников процесса обращения с отходами присущи определенные функции.

Разработчик политики (планирующий орган) выполняет функции:

- разработки и реализации мер государственной (муниципальной) политики в области обращения с ТБО, обеспечивая при этом не только постановку целей и ориентиров развития, но и контроль их достижения, а если необходимо, корректировку;

- привлечения инвестиций (как государственных, так и частных) в сферу обращения с отходами;

- сбора, обработки, обобщения и распространения информации об отходах;

- разработки и реализации образовательных программ и общественных мероприятий;

Клиент - генеральный подрядчик отвечает за:

- разработку рабочих планов по обращению с отходами в соответствии с целями, задачами и приоритетами утвержденной политики;

- отбор подрядных организаций, подготовку и проведение тендеров, заключение подрядных договоров;

- мониторинг соответствия работы подрядчиков установленным требованиям.

Подрядчик (оператор) осуществляет предоставление специфических услуг по обращению с отходами в соответствии с условиями и обязательствами контракта. Подрядчиком могут выступать как муниципальные, так и частные компании.

Регулирующий (контролирующий) орган проводит:

- мониторинг соответствия работы подрядчика федеральным и региональным экологическим стандартам;

- в случае необходимости, осуществляет корректирующие действия, такие как судебные иски и штрафы, взимаемые с подрядчиков за нарушение соответствующих экологических стандартов, направленные на устранение допущенных нарушений законодательства.

Важной частью административной составляющей региональной сферы обращения с отходами является система экономически и экологически обоснованных норм. Такая система вместе с формируемыми на федеральном уровне обязательными требованиями и формами статистического контроля за обращением с отходами составляет основу контроля за объемами ТБО, и позволяют выработать сбалансированную тарифную политику в этой сфере. Но исследования, проведённые в диссертации, показали, что эта система в современной России практически отсутствует.

Конечным результатом действия административной составляющей регионального механизма управления обращением с отходами является создание условий для формирования прозрачных партнерских отношений между различными структурами и уровнями органов власти, отвечающих за реализацию экологической и социально-экономической политики, между властью и негосударственными организациями, работающими в сфере обращения с отходами, между властью и населением.

Приоритетами технико-технологической политики как составной части системы обращения с отходами является выбор экономически эффективных и экологически безопасных техники и технологий сбора, транспортировки и утилизации ТБО.

Критическое состояние сферы обращения с ТБО определяется, главным образом, несовершенством технико-технологических подходов и плохим состоянием инфраструктуры сбора, транспортировки, переработки и размещения отходов. Крайне важно в ближайшее время переориентировать данную сферу деятельности с нераздельного сбора и размещения отходов на необорудованных полигонах на максимально возможное использование отходов и вовлечение их в повторный хозяйственный оборот в виде вторсырья. При этом задачи развития технологий и инфраструктуры являются взаимодополняющими (рис.2). Изменение технологий сбора и переработки ТБО в соответствии с основными направлениями современной науки является объективной основой для изменения организационно-экономического механизма управления ТБО.

Сложность проблемы обращения с твердыми бытовыми отходами требует особых концептуальных подходов, детальной проработки основных направлений и плана мероприятий региональной стратегии обращения с отходами. При этом стратегическое регулирование сферы обращения с ТБО возможно только при условии согласованных действий на региональном и местном уровне, а региональная стратегия должна дополняться соответствующими муниципальными программами.

В основе стратегии организации работы с ТБО в любом регионе страны, в том числе и в Калининградской области, должен лежать ряд ключевых принципов, способствующих реализации основных целей стратегии – обеспечения устойчивого экологически безопасного развития региона, развития сырьевой базы местной промышленности за счет вовлечения отходов в повторный хозяйственный оборот. В основу этих концептуальных положений предлагается ввести следующее:

1. Необходимость упростить организационную структуру управления с целью внедрения принципа «подотчетности одному органу» за выполнение задач;
2. Разделение прав и обязанностей различных федеральных, областных и муниципальных структур;
3. Определение и расширение возможностей по усилению межмуниципального сотрудничества и сотрудничества муниципальных органов власти с областными;
4. Обеспечение большей прозрачности и подотчетности населению в вопросах предоставления услуг;
5. Усиление конкуренции со стороны частного сектора на каждом этапе работы по обращению с ТБО через открытые и прозрачные тендерные процедуры, в которых будут принимать участие муниципальные предприятия;
6. Гармонизация законодательства в области обращения с ТБО на федеральном и областном уровнях;
7. Постоянный мониторинг ситуации с отходами с целью повышения эффективности планирования и разработки тарифов;
8. Государственная поддержка внедрения современных технологий и систем управления в сферу обращения с ТБО.

В связи с тем, что решение основных задач управления сферой обращения с отходами осуществляется на местном уровне, при реализации региональной стратегии резко возрастает роль муниципальных образований. Основными направлениями деятельности муниципалитетов в рамках соответствующих программ обращения с отходами является стимулирование деловой активности предпринимателей, связывающих свои экономические интересы с проблемами обращения с ТБО, развитие инфраструктуры новой отрасли, подготовку кадров для формирующегося сектора экономики по переработке отходов.

В диссертации показано, что в сфере обращения с отходами отсутствует конкуренция, способная стимулировать повышение эффективности развития отрасли. Тендеры на выполнение работ по оказанию услуг в данной сфере практически не проводятся. Имеют место неравные условия для муниципальных и частных предприятий. Участие частных коммерческих предприятий на основе равноправной конкуренции возможно на каждом из этапов работы с ТБО:

1. Участие в первичном сборе, обеспечивающем охват населенных пунктов области услугой по вывозу отходов. Доступ частных предприятий на этот сегмент рынка должен определяться через проведение открытых тендерных процедур. При этом предприятия должны обладать необходимой материально-технической базой, обеспечивающей не только качественную услугу по вывозу ТБО, но и проведение последующих операций, предпочтительных с точки зрения иерархии методов сортировки и переработки;
2. Участие во вторичном сборе и переработке ТБО (пункты приема вторсырья) предполагает более мягкие требования, зависящие от перечня принимаемых и обрабатываемых фракций и степени их переработки;
3. Участие в утилизации отходов повышенной степени опасности – биологических, медицинских, отдельных видов технических (автопокрышки, аккумуляторы и др.) предполагает специальные повышенные требования к технике и технологии производства.

Институциональное развитие сферы обращения с ТБО за счет участия частных коммерческих предприятий потребует дополнительных мероприятий нормативно-правового характера, направленных на установление регламента их функционирования – от лицензирования до контроля за текущей деятельностью. Привлечение в сферу обращения с ТБО коммерческих предприятий частного сектора повысит конкуренцию и существенно улучшит качество услуг, предоставляемых потребителям. Это со всей очевидностью вытекает из основных положений теории конкуренции.

Тарифная система, существующая ныне в сфере обращения с ТБО, базируется на затратном механизме. Предприятия этой сферы, в основном муниципальные, определяют тарифы, исходя из собственных затрат. Рациональность этих затрат практически невозможно определить – в сфере управления ТБО имеется множество специфических операций, технический и экономический анализ которых неспециалистами затруднён, а специалистов в данной сфере экономики очень мало. Особенности затратного механизма таковы, что он позволяет скрывать нерадивость, безделье и нечестность тех, кто работает в условиях его функционирования. Таким образом, формирование конкурентной среды и её поддержка в сфере управления с ТБО являются необходимыми для реализации эффективно работающего организационно-экономического механизма хозяйствования в сфере ТБО.