Трансформация системы государственных закупок в российской экономике

Таблица 1 Динамика закупок для государственных нужд в 2001-2008 гг. (в текущих ценах, млрд. рублей)
	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Федеральный бюджет (расходы)	1322	2054	2359	2699	3540	4281	5541	6729
ВВП	8944	10831	13243	17048	21625	26903	33111	41668
Государственные закупки	352,8	463,5	615,4	786,5	1092	1713	2968	3300
Объем закупок в % к расходам бюджета	26,7%	22,6%	26,1%	29,1%	30,9%	40,0%	53,6%	49,0%
Объем закупок в % к ВВП	3,9%	4,3%	4,6%	4,6%	5,0%	6,4%	9,0%	7,9%

Источник: Показатели рассчитаны на основании данных Росстата

В условиях масштабного экономического кризиса государственные закупки рассматриваются в качестве инструмента стимулирования внутреннего спроса в пакете мер антикризисного регулирования экономики. В этой связи положительная динамика рынка государственных закупок будет сохраняться.

Во-вторых, в общей структуре закупок доминируют закупки на оборонные нужды (гособоронзаказ). Новые стратегические вызовы в области национальной безопасности определили опережающие темпы роста гособоронзаказа в структуре государственных закупок (рис.2). За период 2006-2009 гг. объем гособоронзаказа вырос в 2,3 раза и достигнет по данным Министерства обороны РФ в 2009 году 1300 млрд. руб., что составит 32,5 % прогнозируемого общего объема закупок. 15

Рис. 2 Динамика темпов роста госзакупок и гособоронзаказа в 2006-2009 гг.

На основе проведенных исследований автор делает вывод о том, что управление военными закупками имеет свои особенности, которые ограничивают в определенной степени действие принципов равенства и открытости, но не изменяет общую логику организации закупочного процесса.

Анализ складывающейся организационно - функциональной модели военных закупок позволил автору выделить специфику ее развития, заключающуюся в ярко выраженной тенденции к централизации функций на всех стадиях заключения, выполнения государственных заказов, а также организации действенного контроля в рамках специально созданных структур. Это создает предпосылки для более эффективного использования государственного оборонного заказа в качестве экономического инструмента стабилизации российской экономики.

В - третьих, на современном этапе происходит активизация деятельности по развитию рыночных процедур размещения государственного заказа. Приоритетными становятся открытые, конкурсные принципы размещения заказов. В целом за период с 2003 по 2007г.г. в 6 раз увеличилось количество конкурсных процедур. В 2007г. 75 % контрактов на поставки товаров, работ, услуг были заключены в результате конкурсов и аукционов (рис.3). Активно формируется инфраструктура рынка государственных закупок как система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая механизм взаимодействия субъектов контрактных отношений.

В результате развития конкурсных процедур и технологий размещения государственных заказов получена значительная экономия бюджетных средств. Так, в 2008 г. она составила 214 млрд руб., что на 46 млрд руб. больше показателя 2007г. Однако, по оценке экспертов, потери бюджетных средств при государственных закупках могут быть не меньше, чем их экономия. По данным Федеральной антимонопольной службы РФ, в последний год резко увеличилось число картельных сговоров на рынке государственных закупок.

Рис. 3 Количество проведенных конкурсов

Более того, появились структуры, специализирующиеся на организации таких сговоров. По расчетам экспертов, только так называемые «откаты» при получении государственных заказов могут составлять 10-15% от стоимости контрактов16.

По мнению автора, для повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо применение следующих антикоррупционных мер. Во-первых, расширение системы информационного обеспечения и электронного документооборота при планировании и обосновании объемов государственных закупок, развитие электронных торгов для обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок. Во-вторых, усиление контроля за счет регламентации, стандартизации и методического обеспечения всех этапов процесса государственных закупок. Необходимо повысить ответственность хозяйственных субъектов рынка государственных закупок, предусмотреть наряду с административной введение уголовной ответственности за сговор и злоупотребления, приведшие к потере бюджетных средств. В-третьих, требуется жесткое администрирование государственных контрактов (предполагающих большой объем государственного финансирования, а также имеющих важное социально-экономическое значение) на стадиях исполнения и стадии окончательных расчетов. Таким образом, институциональными принципами развития конкурентной среды рынка государственных закупок являются: конкурсность; прозрачность и открытость; равноправие всех участников рынка; ответственность за нарушение порядка размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключенных контрактов; контроль и подотчетность использования бюджетных средств.

На основании проведенных исследований в диссертации сделан вывод о недостаточном законодательном обосновании регулирования контрактных отношений в сфере государственных закупок. Выявлены негативные последствия введения единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта), которая не создает возможностей для рыночного поведения государственных заказчиков, адекватного быстро меняющейся конъюнктуре. В условиях разразившегося экономического кризиса, непрогнозируемой инфляции, недостатка ликвидных денежных средств у предприятий заключать контракты по твердой фиксированной цене на длительный период означает закладывать высокий риск невыполнения контрактов.

Одной из приоритетных проблем на современном этапе является определение начальной цены контракта. При заключении контрактов государственный заказчик сталкивается с необходимостью определения обоснованности договорной цены, предлагаемой исполнителями. При этом он должен руководствоваться нормативными документами и опираться на рыночные принципы ценообразования. В этой связи обоснование затрат на стадии разработки проекта начальной цены контракта и при окончательных расчетах при заключении договоров имеет важное значение для эффективности закупок в целом.

Актуальность задачи повышения эффективности государственных закупок требует обеспечения страхования рисков при заключении государственных контрактов. По мнению автора, страхование ответственности исполнения контрактов должно стать законодательно закрепленным обязательным условием заключения государственного контракта, в не зависимости от процедуры размещения заказа.

В диссертации обосновывается тезис о том, что развитие контрактной системы как рыночного института должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого, но в тоже время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государственным заказчикам достаточно эффективно осуществлять государственные закупки. В процессе исследования предложены первоочередные меры по совершенствованию законодательной базы на основе законодательного закрепления возможности более гибких и многовариантных финансовых принципов заключения государственных контрактов: введение возможности рамочных контрактов; страхования контрактов, возможности увеличения авансовых платежей по контрактам.

5. В пятой главе «Концепция развития системы государственных закупок» изложены основные принципы и подходы к формированию и развитию системы государственных закупок в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспектах, позволяющие повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования экономики. Концепция позволяет выделить приоритетные направления развития, разработать конкретные рекомендации по реализации поставленных задач.

В диссертации обоснованы концептуальные принципы развития системы государственных закупок как института государственного регулирования экономики. Наиболее важными из них являются:

• комплексность развития системы государственных закупок для достижения максимального общественного эффекта при размещении и реализации государственных заказов;
• формирование государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками;
• формирование специальной законодательной базы, обеспечивающей реализацию дифференцированных контрактных отношений в сфере государственных закупок;
• создание единого информационного пространства государственных закупок;
• выработка и регламентация особых принципов и правил разделения функций распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами;
• прозрачность деятельности государственных закупочных органов.

Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве важнейшей задачи развития, автором систематизирована проблема оценки эффективности закупок на современном этапе в России и разработаны методологические основы комплексной оценки эффективности системы государственных закупок. В диссертации показано, что проблема оценки эффективности государственных закупок носит в настоящее время противоречивый характер. С одной стороны, Минэкономразвития РФ и ФАС РФ как уполномоченные федеральные органы в сфере государственных закупок, отчитываются о высокой эффективности реформы и значительной экономии бюджетных средств. С другой стороны, в нашей стране отсутствует единая принятая методика и реальный механизм оценки государственных закупок. Основополагающий Закон 94-ФЗ не включает в себя положения о сборе соответствующих данных, более того, нельзя не согласиться с мнением ряда специалистов, что этот закон подменяет базовую эффективность государственной закупки, понимаемую как «наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией – разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой контракта»17.

В диссертации научно обосновывается и раскрывается интегральный характер понятия эффективность системы государственных закупок, которое включает в себя, во–первых, результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов, и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние системы государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны меду собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов.

Данный подход подтверждается экспертными оценками. По расчетам специалистов Института экономики РАН 18, исходя из сложившейся структуры затрат на строительство 1 кв.м жилья с учетом роста объемов жилья и соответственно увеличения производства в смежных отраслях, рост инвестирования в строительство увеличит ежегодный темп роста промышленного производства на 3- 3,5% (за счет действия мультипликатора жилищных инвестиций). Таким образом, размещение и реализация государственных заказов на жилищное строительство в рамках федеральных и региональных программ позволяет через мультипликативный эффект стимулировать экономический рост и решить определенные социальные проблемы, например, в трудоизбыточных регионах.

Вместе с тем автор делает вывод, что недостаток официальной статистической информации, отсутствие необходимой специализированной аналитической структуры в сфере государственных закупок, способной организовать подготовку и предоставление комплексной информации, аналитических обзоров сужает возможности достоверной оценки эффективности государственных закупок.

Проведенный автором анализ показал, что институциональная среда государственных закупок не в состоянии обеспечить эффективность данной системы. В то же время современные вызовы, стоящие перед экономикой России, требуют повышения качества управления государственными ресурсами. В работе обоснована необходимость формирования соответствующих организационных и экономических предпосылок для повышения качества управления государственными закупками.

В авторской концепции существенная роль в повышении качества управления отведена созданию информационного среды государственных закупок. В диссертации показано, что в настоящее время заложены основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о размещении государственных заказов и заключении государственных контрактов. Однако для формирования государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками необходимым условием, по мнению автора, выступает формирование единого информационного электронного пространства государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой системе и единой информационной структуре. Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за использованием бюджетных средств.

Обоснована необходимость создания института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполагающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг), общие принципы и прозрачные правила разработки, утверждения, заключения и корректировки долгосрочных контрактов с учетом номенклатуры и специфики продукции (товаров, услуг) для государственных нужд.

В диссертации на основе систематизации задач развития системы государственных закупок автором предложена Модель консолидированного управления государственными закупками, сочетающая в себе элементы современных систем закупок развитых стран, отечественный опыт развития системы государственных закупок. Базовым элементом модели выступает специализированная организационная структура - Федеральное агентство по государственным закупкам, предметом деятельности должна стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок на основе комплексного управления государственными закупками. Комплексное управление имеет целью консолидацию функций по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре на федеральном и региональном уровне (Рис. 4).

Позиция автора заключается в том, что Агентство должно стать не просто федеральным органом исполнительной власти в системе государственных закупок, а особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства, экономическим инструментом государственного регулирования макроэкономических процессов. Вместе с тем, инициируя комплексный процесс совершенствования экономико-правового механизма федеральных закупок, Агентство будет взаимодействовать с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти, координируя их деятельность в этой сфере. Для осуществления стратегических задач необходимо развитие функций оперативного управления, для чего в структуре Агентства следует предусмотреть создание следующих служб:

- профессиональная аналитическая служба: формирует единую статистическую базу данных, проводит исследования в целях информационного обеспечения процесса закупок, а также разрабатывает методологию системы анализа и мониторинга государственных закупок, предоставляет данные для принятия обоснованных решений и введения необходимых корректирующих мер;

Рис. 4 Модель управления государственными закупками, предполагающая консолидацию функций в рамках создаваемого Федерального агентства

- служба маркетинга: изучает мировой и отечественный опыт в сфере государственных закупок, конъюнктуру рынка в целях выработки ценовой политики при заключении государственных контрактов, ведет базу данных подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов, мониторинга исполнения контрактов, а также проведение комплексного макроэкономического анализа системы государственных закупок для подготовки предложений по планированию размещения государственных заказов на федеральном, региональном уровнях;

- финансово-экономическая служба: устанавливает нормативы и критерии экономической безопасности в сфере закупок, разрабатывает стратегию экономического стимулирования подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов по выполнению государственных заказов для реализации задач в рамках разработанных государственных программ социально-экономического развития.