Трансформация системы государственных закупок в российской экономике

2. Во – второй главе «Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах» рассмотрены основополагающие принципы организации и управления государственными закупками, находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости от существующей формы хозяйствования. В диссертации показано, что эволюция института государственных закупок предполагает процесс постоянного развития законодательной базы в соответствии с меняющимися социально - экономическими условиями, особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюда­ются заметные различия в структуре законодательства, а также различия в соотношении собственно законодательных актов (законов) и актов ис­полнительной власти в объеме нормативных документов по вопро­су о закупках.

Вместе с тем, проводимый в современных условиях институциональный анализ межстрановых сопоставлений показывает, что организация закупок в странах с высокоразвитой экономикой, несмотря на национальные особенности, подчиняется общим принципам и тенденциям, важнейшими среди которых являются:

• унификация технологий, процедур и регламентов государственных закупок, стандартизация нормативной базы, включая межгосударственный уровень, с одновременным поиском возможностей большей гиб­кости и маневренности в формах реализации закупок в изменяющихся социально-экономических условиях;
• возрастание роли государственных закупок как института государственного регулирования экономики;
• переход к новому качеству государственных закупок, которое характеризуется термином «sustainable procurement» - государственные закупки в целях устойчивого социально- экономического развития.

На примере развития законодательства в сфере государственных закупок в странах Европейского Союза в диссертации показано, что в основе европейской модели организации и регулирования закупок лежит принцип открытости национальных рынков государственных закупок для обеспечения конкуренции при равноправии всех участников торгов. В странах Европейского союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый рынок государственных закупок, который подчиняется общим принципам Договора об учреждении ЕС и регулируется производными правовыми актами – директивами, которые устанавливают процедуры определения победителя для заключения крупных контрактов или контрактов в отраслях инфраструктуры и жизнеобеспечения. Однако, в рамках единого правового поля национальные органы власти имеют достаточный инструментарий для влияния на хозяйствующие субъекты в сфере государственных закупок.

Еще более высоким уровнем унификации правил европейских закупок является гармонизациях их с международными стандартами закупок ООН, Всемирного банка, Всемирной Торговой Организации (ВТО). Центральным подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНИ­СИТРАЛ), учрежденная в 1966 году для содействия унификации прав международной тор­говли. В рамках своей деятельнос­ти ЮНИСИТРАЛ подготовила целый ряд международных правовых документов, влияющих, в том числе, и на рынок государственных закупок. Анализ макроэкономической динамики единого рынка государственных закупок стран-участниц ЕС позволяет сделать вывод о сохранении удельного веса закупок в пределах 15-20% ВВП Союза 7.

В плане развития государственных закупок как института государственного регулирования экономики необходимо использовать опыт Федеральной контрактной системы (ФКС) США, которую в своих работах известный российский специалист в области государственных закупок в США В.А. Федорович раскрывает как один их основных механизмов государственного регулирования и программирования экономики 8. Современный институт государственных закупок в США, в ос­новном сложился к 1984г., когда был принят свод законодательных и под­законных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для феде­ральных нужд» (FAR — Federal Acquisition Regulations), в котором определяются принципы политики в области закупок, уста­навливаются обязательные для федеральных органов требования, порядок и процедуры закупок.

Американский градуалистический опыт трансформации системы государственных закупок представляет собой процесс обновления и адаптации системы в условиях кризиса, стабилизации и роста экономики страны, а так же для реализации крупномасштабных военных проектов. Устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов, ФКС США обеспечивает использование бюджетных средств, выделенных на достижение заданных стратегических макроэкономических целей и решение социально-экономических проблем общества. Масштаб задач решаемых ФКС США может проиллюстрировать объем государственных закупок продукции на уровне федерального правительства. Так, по оценке профессора Дж.Ю. Стиглица 9 только расходы федерального правительства (без расходов штатов и местных органов власти) на закупки продукции (товаров, работ, услуг) достигают порядка 40 % расходной части федерального бюджета, что составило в 2007 году порядка 960 млрд. долларов10

.

Острейший экономический кризис, поразивший мировую экономику, является, вызовом и для сферы государственных закупок. Консолидированный ответ Европейского Союза в этом вопросе, в частности, лежит в плоскости развития системы sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в длительных инвестиционных проектах. В новой концепции существенная роль в повышение качества закупок отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (известных как triple baseline «тройное основание») экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества.

Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в области sustainable procurement сформулированы в Великобритании. В рамках реализации специальной программы закупок «План действий Правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития», устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 миллиардов фунтов стерлингов к 2020 году правительство ставит задачу обеспечения только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн. фунтов стерлингов, водопотребления на 30 тысяч тонн. 11

В диссертации отмечается, что современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов имеет общемировой характер, которая в частности проявляется, во-первых, в развитии государственно-частного партнерства при реализации государственных проектов. Во-вторых, в передачи государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части тра­диционно выполняемых им функций по удовлетворению общественных нужд организациям частно­го сектора на основе долгосрочных контрактов.

В результате автором сделан общий вывод о том, что глобализация мировой экономики активно воздействует на международную практику госу­дарственных закупок, что приводит к раскрытию соответствующих национальных рынков для поставщи­ков из других стран, унификации и стандартизации кон­курсных процедур, тендерных документов и требований к поставщикам. В этих условиях российское государство как субъект международных рыночных отношений и российские компании, участвующие в международном разделении труда становятся субъектами государственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке, что предъявляет новые повышенные требования к конкурентоспособности их продукции, многофакторному учету особенностей юридических и процедурных вопросов.

Процесс формирования нормативно-правовой базы государс­твенных закупок в России еще не завершен. Поэтому позитивный зарубежный опыт, существующий в этой сфере деятельности, использован в процессе данного исследования при разработке рекомендаций по совершенствованию законодательной базы и практики организации закупок для государственных нужд.

3. В третьей главе «Система государственных закупок в российской экономике» рассматриваются проблемы институциональных преобразований в сфере государственных закупок. На основе анализа генезиса системы государственных закупок раскрывается содержательная сторона перехода от централизованно - распределительной системы к договорной (контрактной) системе государственных закупок. В диссертации показано, что система государственных закупок в трансформирующейся российской экономике претерпела существенные качественные изменения. От отсутствия полноценной нормативно-правовой базы и полной разбалансированности в период перехода к рынку, через становление на основе принятия ряда законодательных актов, регулирующих как общие принципы закупок, так и особенности определенной номенклатуры товаров, работ, услуг к реформированию системы в настоящее время.

Проведенное исследование трансформации системы государственных закупок на современном этапе, основные принципы которой заложены в Федеральном законе от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», позволило автору сделать вывод о том, что, во- первых, в ходе реформы формируются институциональные основы развития рыночных процедур закупок, создания механизма контроля над исполнением закона и административного механизма рассмотрения жалоб. Во- вторых, для реализации функций по планированию, размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных средств создана система исполнительных органов на федеральном и региональном уровне. Законодательно установлен орган, отвечающий за методологические аспекты развития системы государственных закупок (эта обязанность была возложена на Министерство экономического развития РФ), Федеральным контрольным органом в сфере размещения заказов выступает Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России, уполномоченным органом на ведение федерального реестра контрактов - Федеральное казначейство. В складывающейся структуре управления государственными закупками между органами государственными управления и государственными заказчиками сохраняется вертикаль административного управления, что связано с сохранением за центральными органами власти распределительной функции в части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных заказов (рис. 1).

Вместе с тем, автор приходит к выводу, что функции исполнения государственной политики в сфере государственных закупок распылены и не существует стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития РФ, выполняющих координационные функции на федеральном уровне, как и деятельность координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на составлении прогнозов, нормативно- методическом обеспечении и разъяснении нового законодательства. При этом ни один из органов государственного управления не разрабатывает концепции развития системы государственных закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического планирования государственных закупок с учетом

Рис.1 Структура управления государственными закупками

приоритетных задач экономической политики государства, в целях стабилизации и устойчивого развития российской экономики 12. В этой связи в диссертации обоснована необходимость создания специализированной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать формирование и реализация экономической политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных закупок.

В – третьих, в процессе исследования выявлены недостатки действующих на федеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами государственных закупок. Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит противоречивые нормы, несогласованность бюджетных и контрактных обязательств государственных заказчиков. Бессистемность, несогласованность норм, а также неэффективность процесса согласования нормативных правовых актов из-за несовершенства процедур согласования, предусмотренных в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти, в значительной мере отражается на качестве принимаемых ими решений. Проведенный анализ правоприменительной практики нового законодательства позволил выделить ряд ключевых проблем реформы. В их числе:

• сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства;
• «процедурный» характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд.
• формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг;
• принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, анти коррупционную направленность привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору;
• чрезмерная регламентация процедур закупок.

В диссертации сделан вывод, что назрела потребность в пересмотре сложившейся концепции реформирования системы государственных закупок, в формулировании задач, связанных с повышением эффективности государственных закупок не только с позиций эффективности размещения заказа, но и с позиций эффективности использования государственных закупок как инструмента стабилизации и развития российской экономики.

Автор разделяет точку зрения российских ученых – экономистов о необходимости подготовки и принятия нового законодательства об общественных закупках, как справедливо отмечает В.И. Смирнов: «нужен новый закон, потому что 9 бесплодных попыток поправить существующий базовый закон № 94 – ФЗ только увеличивают непроизводительные расходы законодательной системы »13.

В работе предложены основные принципы формирования единой законодательной базы государственных закупок. В их числе:

- системность законодательства, комплексно регулирующего весь процесс общественных закупок; В настоящее время достаточно высокими остаются коррупционные риски в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок носит антикоррупционный характер, однако она затрагивает только один этап общего процесса государственных закупок – этап размещения государственных заказов. Необходимо, чтобы коррупционные риски на всех стадиях закупочного процесса были учтены в законодательстве;

- обеспечение дифференцированного подхода к регулированию закупок, возможности квалификационного отбора в зависимости от номенклатуры и видов товаров, работ, услуг;

- обеспечение информационных потребностей;

- открытость и доступность системы для общественного контроля.

Принятие комплекса мер по развитию институциональной базы государственных закупок создаст условия для активизации деятельности системы государственных закупок, превращения финансовых средств, выделяемых для общественных потребностей, из «объекта освоения» в инструмент решения экономических проблем.

В четвертой главе «Рынок государственных закупок» исследуется состояние и тенденции развития рынка государственных закупок, меры по повышению эффективности рыночного механизм контрактации. Рассматривая рынок государственных закупок как «организованный и институционализированный обмен»14 для понимания происходящих на рынке процессов в работе раскрыты особенности поведения различных его субъектов (государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, хозяйственных субъектах различных форм собственности) и институты, в рамках которых регулярно происходит закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд. Выделен федеральный и региональный уровень рынка государственных закупок, по характеру организационно-управленческой структуры два сегмента: гражданский и особый (военный).

В диссертации обосновано, что реализация комплекса мер проводимой реформы позволяет решать на практике ряд важных задач, в частности, получают приоритетное развитие конкурсные торги и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, обеспечивающие транспарентность процедур размещения государственного заказа. На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу – от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа, формируется «единое экономическое пространство» государственных закупок.

Проведенные исследования позволили автору выделить следующие ключевые тенденции развития рынка государственных закупок на современном этапе. Во-первых, динамика рынка государственных закупок характеризуется устойчивым ростом объема закупок (таблица 1).