Трансформация системы государственных закупок в российской экономике

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная концепция базируется на системном подходе к государственным закупкам и включает как теоретические основы, принципы, направления, так и практические меры развития системы государственных закупок с учетом таких факторов как совершенствование государственного управления, формирование конкурентных, контрактных отношений, развитие рынка государственных закупок, повышение эффективности использования государственных ресурсов и результативности антикризисного регулирования экономики.

Разработанные теоретико-методологических положения могут быть использованы для дальнейших научных исследований сферы государственных закупок. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальностям «Организация и управление государственными и муниципальными закупками», «Логистика» и в соответствующих разделах учебных курсов «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономика и управление народным хозяйством», «Макроэкономика».

Практическое значение исследования заключается в том, что его результаты и выводы, во-первых, направлены на повышение эффективности российской системы государственных закупок и могут использоваться в работе государственных органов исполнительной власти при выработке соответствующих концепций развития; во-вторых, ориентированы на применение в системе управления государственными закупками, нацеливая на результативность использования выделяемых для государственных закупок бюджетных средств; в-третьих, возможно их использование в качестве методического материала руководителями и специалистами организаций государственных заказчиков в работе с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных контрактов.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Ученом совете Научного направления « Институты современной экономики» ИЭ РАН в рамках научного доклада автора «Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы» (ИЭ РАН, 2007г.), а также вошли в доклады ИЭ РАН, подготовленные для Комитета по промышленной политике, Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации РФ, Счетной палаты РФ (2008г.). Положения диссертации также использовались при разработке предложений Института экономики РАН к Программе антикризисных мер Правительства РФ (2009г.), Концепции государственной политики цен РФ (Торгово-Промышленная Палата РФ, Институт экономики РАН, 2009г.).

Положения диссертации апробировались на международных, российских научно - практических конференциях и круглых столах, в том числе: XIV Кондратьевских чтениях «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия» (Москва, 2006г.), «Проблемы применения на практике Федерального закона №94 -ФЗ от 25.07.2005г.» (ТПП РФ, Москва, 2006г), «Государственно-частное партнерство в инновационных системах» (Институт экономики РАН совместно с Вольным экономическим обществом, Москва,2007г.), «Практические вопросы применения закона о размещении государственного заказа» в рамках Всероссийской Форум – выставки «Госзаказ 2008» (Москва, 2008г.), круглом столе «Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН совместно со Счетной палатой РФ, Москва, 2008г.), «Государственная поддержка развития конкуренции и антимонопольное регулирование» (Институт экономики РАН совместно с Академией экономической безопасности МВД РФ, 2008г.), «Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, 2009г.).

Полученные в диссертации выводы и отдельные рекомендации нашли практическое применение в законотворческой и практической деятельности Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Аппарата мера и Правительства г. Москвы, в процессе планирования и размещения городского заказа Департаментом транспорта и связи и Департаментом топливно-энергетического хозяйства Правительства г. Москвы.

Публикации Основное содержание работы отражено в 36 публикациях общим объемом более 40 п.л.

Структура работы:

Введение

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок

1.1 Сущность и содержание экономики государственных закупок

2. Методологические подходы к развитию контрактных отношений в сфере государственных закупок
3. Роль и место государственных закупок в современной смешанной экономике

Глава 2. Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах

2.1 Федеральная контрактная система США как важнейших механизм государственного регулирования экономики

2.2 Основополагающие принципы европейской модели государственных закупок

2.3. Трансформация государственных закупок в советской экономике

Выводы

Глава 3. Система государственных закупок в российской экономике

3.1 Становление нормативно- правовой базы государственных закупок

3.2 Ключевые направления и проблемы реформы государственных закупок

3.3 Структура и функции государственных органов по организации и управлению государственными закупками.

Выводы

­Глава 4. Современный рынок государственных закупок

4.1 Специфика и особенности субъектов рынка государственных закупок

4.2 Тенденции развития рынка государственных закупок на федеральном и региональном уровне

4.3 Методические основы разработки ценовой политики при заключении государственных контрактов

Выводы

Глава 5. Концепция развития системы государственных закупок

5.1 Оценка эффективности системы государственных закупок

5.2 Развитие институциональной среды государственных закупок

5.3 Принципы создания единого информационного пространства государственных закупок

5.4 Формирование консолидированной модели управления государственными закупками

Выводы

Заключение

Библиография

Приложения

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

В соответствии с поставленной целью и задачами в диссертации исследованы пять групп взаимосвязанных теоретических и практических проблем, отраженных в соответствующих главах работы.

1. В первой главе «Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок» исследуются проблемы соотношения и рационального взаимодействия государства и рынка, что является одним из принципиальных вопросов, актуальность которого не снижается на протяжении всей экономической истории. Современная теория, исследуя возможности смешанной экономики, основывается на понимании того, что в «смешанной экономике хозяйственная организация базируется в первую очередь на ценовой системе, однако при этом для преодоления макроэкономической нестабильности и несовершенства рынка используются разнообразные формы государственного вмешательства»1. Это относится и проблематике общественных интересов, формирования общественных благ (public goods), в рамках которой государственные закупки товаров и услуг рассматриваются в контексте более широкой проблемы удовлетворения общественных потребностей. В условиях смешанной экономики государство несет ответственность перед обществом за обеспечение общественными благами, чем объясняется тенденция к развитию системы государственных закупок.

В диссертации с позиций институциональной теории анализируется характер экономических отношений в системе государственных закупок, который детерминируется экономической деятельностью государства как субъекта рыночных отношений. Реализуя свои экономические цели, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Именно через систему контрактов устанавливаются экономические связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности. Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике, во-вторых, государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего на государственные закупки, то есть на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для формирования общественных (публичных) благ.

В работе раскрывается ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений в сфере государственных закупок:

• вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами;
• определение характеристик продукции по крупным контрактам, организация контроля в процессе реализации контракта осуществляется государством в лице соответствующих уполномоченных органов;

• особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг;
• государственные контракты могут сопровождаться определенными дополнительными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и т.д.).

С учетом характера социально-экономических особенностей выделен важнейший компонент, который заключается в том, что вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в сфере государственных закупок, имеет целенаправленное государственное регулирование.

Для достижения целей настоящего исследования автор считал необходимым раскрыть и уточнить понятия «государственный заказ» и «государственные закупки», которые не имеют четкого разграничения в российской экономической науке и практике, между тем их экономическая сущность различна. Для разграничения указанных понятий в работе определены и анализируются ключевые этапы общего процесса обеспечения общественных потребностей в товарах, работах, услугах.

1. Этап формирования государственного заказа как комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса, проводимый органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровне).

2. Государственный заказ как вид оферты – государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйственным субъектам различной форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объемов, ассортимента и т.д.

3.Заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признается «размещенным» после заключения государственного контракта.

4. Собственно государственная закупка на основе реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Рассмотрение данных понятий в таком контексте позволяет показать, что по своей экономической сущности категория «государственный заказ» отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, «государственная закупка» по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью. Соответственно «государственный заказ» трактуется автором как обоснованная и оформленная потребность в товарах, работах и услугах для государственных нужд, под «размещением государственного заказа» понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В свою очередь, «термин «государственная закупка», характеризуя суть рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа»2. То есть государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток всех предшествующих стадий и одновременно - формой обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.

Рассматривая приобретение товаров работ и услуг для обеспечения общественных (публичных) нужд как один из видов экономической деятельности государства в работе выделены и раскрываются основные функции, которые характеризуют ее сущность и содержание в современной смешанной экономике: воспроизводственная, аллокационная, стимулирующая, социальная и инновационная функция. В условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития российской экономики особую значимость приобретает инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг). Развитие инновационной экономики предполагает увеличение числа предприятий, осуществляющих технологические инновации, с нынешних 9,7% от общего числа организаций хотя бы до среднего уровня по ЕС – около 40%. Оценка в России расходов на НИОКР ненадежна, но даже по оптимистичным оценкам она составляет всего около 1% ВВП против 1,3% в Китае и около 2% в Евросоюзе. Концепцией развития российской экономики до 2020 года предусматривается рост общих затрат на научные исследования и разработки до 3-3,5% ВВП к 2020 году за счет бюджетных и частных источников 3. Однако одного увеличения финансирования недостаточно. Необходимо повышение эффективности управления финансовыми ресурсами, в том числе на основе развития инновационной функции государственных закупок.

По мнению автора, в современной российской экономике можно говорить об узком и более расширенном понимании инновационной функции системы государственных закупок. В первом случае государственный закупки выступают как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок. Основными проблемами является научное экспертное обоснование цели, потребности и объемов выделяемых средств, прозрачность и контроль их расходования. В широком понимании инновационная функция предполагает использование системы государственных закупок как инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности. Влияние государственных закупок на процесс разработки и распространения новых технологий может осуществляться на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии, а так же через использование государственного рынка сбыта в качестве пробного для новых товаров и технологий.

В диссертации показано, что государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост валового внутреннего продукта (ВВП). Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций. То есть государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, как справедливо отмечается, «государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения» 4. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.

Таким образом, в работе обосновано положение о том, что государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер. Реализуя указанные функции, система государственных закупок решает не только задачу обеспечения государственных нужд, но и выступает в качестве одного из основополагающих институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства. В условиях мирового экономического кризиса необходимость усиления государственного регулирования стоит на повестке дня во всех странах, в том числе и в России. В тоже время сокращение бюджетных доходов требует повышения эффективности расходования государственных финансовых средств в целях наилучшего удовлетворения общественных потребностей. Согласно утвержденному Федеральному бюджету РФ на 2009 г. объем доходов бюджета составит 6, 71 трлн. руб., расходы достигнут 9, 69 трлн.руб. Дефицит федерального бюджета ожидается на уровне 7- 8 % ВВП.5 При этом по прогнозу специалистов Минэкономразвития РФ общий объем государственных закупок вырастет и достигнет 4 трлн. руб.

Для повышения роли и эффективности государственных закупок как института государственного регулирования необходим радикальный пересмотр сложившейся парадигмы трансформации системы государственных закупок в российской экономике. Несмотря на реформирование, государственные закупки остаются одной из наиболее коррупционных сфер российской экономики. По оценкам экспертов в докризисный период коррупция поглощала порядка 10 % стоимости совокупного объема государственных закупок. Назрела потребность «в кардинальном повышении качества публичных услуг для граждан, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов, усовершенствовании механизма государственных закупок для стимулирования отечественных производителей, переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств» 6. Это требует разработки концепции развития системы государственных закупок, базирующейся на комплексном подходе к процессу обеспечения государственных нужд, к формированию соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: институциональной среде, организации и управлении, информационном обеспечении, технике и технологиях.