Совершенствование системы управления высшим образованием в условиях рыночных отношений

Факторы, оказывающие влияние на каче­ство образования, как известно, многочислен­ны. К основным могут быть отнесены:

• система управления вузом;
• уровень подготовки абиту­риентов и организация их отбора;
• содержание образовательных программ;
• квалификация и мотивация деятельности профессорско-препо-давательского состава;
• организация учебного процесса;
• технология обучения;
• материально-техническое обеспечение образовательного процесса;
• воспитательная работа;
• учет потреб­ностей рынка труда в выпускаемых специалистах и организация связей с работодателями;
• организация контроля образовательного про­цесса и его результатов.

Очевидно, в ближайшие годы роль государства в образо­вательной сфере России будет существен­но выше, чем в странах Запада. Внедрение рыночных механизмов в данной сфере блокируется низ­кими доходами населения и сла­бостью частного сектора. Эффективность государственного регулирования россий­ской высшей школы остается невысокой, что связано как с неудачным выбором его инструментов, так и с неэф­фективным применением этих инструментов.

Так, большие сомнения вызывает целесообразность количественного регулирования подготовки специалистов. Государство широко практикует квотирование подготовки специалистов, распределяя между вузами государственный заказ по различным специальностям. Пытаясь уравновесить спрос и предложение на рынке труда, на практике регулирующие органы устанавливают объемы государственного заказа по принципу «планирования от достигнутого». Ошибки при такой системе планирования неизбежны, а их последствия усугубляют диспропорции на рынке труда.

В отличие от количественного регулирования необходимость государственного участия в контроле качества образования не вызывает сомнения. Как и на других рынках, контроль качества имеет целью защитить потребителя от не соответствующей стандартам продукции и может осуществляться различными методами, такими как сертификация вузов, инспекция их деятельности, а также требования­ прозрачности деятельности высшего учебного заведения.

Проблемам совершенствования государственного управления высшим образованием в последние годы уделяется достаточно много внимания. Принятие Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы (табл.1), безусловно, способствует повышению эффективности государственного регулирования развития высшего образования и предполагает следующие направления государственного регулирования системы высшего образования:

- совершенствование содержания и технологий образования;

- развитие системы обеспечения качества образования;

- повышение эффективности управления в системе образования.

Таблица 1

Объемы финансирования мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы по основным направлениям финансирования

(млн рублей, в ценах соответствующих лет)

Источники финансирования	Объем финанси­рования – всего	В том числе
		государст­венные капиталь­ные вложения	НИОКР	прочие нужды
1	2	3	4	5
2006 год – всего в том числе:	9485,2	4298,54	253,15	4933,51
федеральный бюджет	7847,7	4047,7	200	3600
бюджеты субъектов Российской Федерации	1161,23	250,84	29,09	881,3
внебюджетные источники	476,27	-	24,06	452,21
2007 год – всего в том числе:	10360,97	2786,83	956,22	6617,92
федеральный бюджет	7518,44	1920,37	886,36	4711,71
бюджеты субъектов Российской Федерации	2133,82	866,46	45,04	1222,32
внебюджетные источники	708,71	-	24,82	683,89
2008 год – всего в том числе:	12740,84	2814,49	593,58	9332,77
федеральный бюджет	9300,87	2027,39	542,18	6731,3
бюджеты субъектов Российской Федерации	2486,78	787,1	23,76	1675,92
внебюджетные источники	953,19	-	27,64	925,55
2009 год – всего в том числе:	13622,23	3009,68	452,01	10160,54
федеральный бюджет	9836,08	2072	388,35	7375,73
бюджеты субъектов Российской Федерации	2831,63	937,68	31,94	1862,01
внебюджетные источники	954,52	-	31,72	922,8
2010 год – всего в том числе:	15743,11	3617,01	385,34	11740,76
федеральный бюджет	10831,93	1767,54	330,73	8733,66
1	2	3	4	5
бюджеты субъектов Российской Федерации	3888,28	1849,47	31,66	2007,15
внебюджетные источники	1022,9	-	22,95	999,95
2006-2010 годы – всего в том числе:	61952,35	16526,55	2640,3	42785,5
федеральный бюджет	45333,02	11835	2347,62	31152,4
бюджеты субъектов Российской Федерации	12501,74	4691,55	161,49	7648,7
внебюджетные источники	4115,58	-	131,18	3948,4

В развитых странах прин­цип приоритетности образования реализуется через финансирование образования. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в среднем инвестиции в образование составляют 5,9% совокупного валового внутреннего продукта. Иначе го­воря, в среднем страны ОЭСР выделяют на образование 13% от общих бюджетных расходов.    Финансирование осуществляется в двух формах: прямой и косвенной.     

Прямое финансирование осуществ­ляют несколько органов государственного управления, при этом каждый орган управления выделяет финансовые средства органу управления образованием того уровня, который ему подотчетен и на те цели, в которых он компетентен и может оценить целесообразность выделяемых средств, а также правильность их использования.

Косвенное финансирование стимулируется путем нало­говых льгот и скидок, что обеспечивает привлечение в систему образования средств из некоммерческих фондов крупных и мелких фирм.

В Российской Федерации, как и странах ОЭСР, главным принципом образовательной политики провозглашена приори­тетность образования. Основными механизмами, рассчитанными на обеспече­ние реформы системы образования в России, в официаль­ной политике провозглашены:

• системы диверсификации и регионализации образования;
• система управления образо­ванием, призванная обеспечить его непрерывность;
• повы­шение качества образовательных программ путём реализа­ции принципов фундаментализации, целостности и ориента­ции на интересы развития личности.

Государственная политика в российском образовании нуж­дается в системном осмыслении и кор­ректировке, в эффективных механизмах реализации, создаю­щих возможность перехода от индустриального общества к информационному.

Одной из слабо изученных проблем управления сферой высшего образования является измерение качества высшего образования. Прямая оценка качества затруднительна. Применение различных методик тестирования студентов и выпускников вузов не позволяет обеспечить их сопоставимость, а сама процедура оценки вызывает очень много нареканий со стороны вузовского сообщества.

Оценка ресурсной обеспеченности вузов, безусловно, более надежный показатель. Однако показатели ресурсной обеспеченности (уровень финансирования, численность преподавателей, в том числе с учеными степенями, в расчете на одного студента, фонды библиотек, наличие компьютеров, доступ в Интернет и т.п.) дают представление о потенциале вуза, но не позволяют судить, насколько эффективно используется этот потенциал.

Мировое разнообразие систем оценки высшего образования может быть, с определенной долей условности, разделено на два типа:

1. система оценки высшего образования государственными органами, либо общественными организациями, использование механизма самооценки носит формальный характер;

2. преимущественное использование механизма самооценки высших учебных заведений.

Сравнительный обзор систем оценки высшего образования по ряду стран показывает, что имеются различные подходы к тому, каким образом и на каких основаниях вести оценку деятельности высших учебных заведений.

Сегодня в мировой практике общепринятыми являются такие виды оценки деятельности вузов как:

• институциональная оценка;
• общественный контроль (в том числе с участием профессиональ­ных ассоциаций);
• рейтинги.

В Российской Федерации наиболее значимой является институциональная оценка в виде процедур лицензирования, аттестации и акк­редитации, объединенных в комплексную оценку.

В странах европейского региона можно выделить следующие основные процедуры контроля качества образования со стороны государственных органов: лицензирование, оценка (аттестация), аккредитация.

Что касается Российской Федерации, то приказом Министерства образования РФ от 12 ноября 1999 года № 864, в целях совершенствования процедур оценивания деятельности вузов, утвержден новый порядок «комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения, основанный на объединении процедур таких как, повторное (очередное) лицензирование, аттестация и государственная аккредитация». Данное решение упорядочило процедуру оценки.

В России разработана модель комплексной оценки вуза, которая складывается из трех процедур - повторное лицензирование, аттестация, аккредитация. Комплексная оценка предполагает принятие решения и выдачу полномочных документов на единый срок - лицензии на право образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации с перечнем программ, по которым учреждение получает право выдавать своим выпускникам документы об образовании государственного образца.

В РФ все три процедуры оценивания осуществляются в рамках Министерства образования и науки.

Анализ зарубежного опыта аккредитации вузов показывает, что перечень индикаторов (показателей), определяемых органом аккредитации, содержит, как правило, до 10-16 крупных показателей. Эти индикаторы (показатели) обычно группируются на три группы:

• показатели условий осуществления образовательной деятельности (концепция учебного заведения, кадры, образовательные ресурсы, финансовая состоятельность);
• показатели процесса (управление учебным заведением, содержание образовательных программ, социальная инфраструктура, механизм гарантии качества образования и т.д.);
• показатели результата (качество подготовки бакалавров, магистров и т.д., уровень их трудоустройства, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности).
• Перечень показателей государственной аккредитации России утвержден приказом Министерства образования РФ от 29 июня 2000 года № 1965 и содержит 11 показателей, которые разделены на две части:
• показатели, определяющие статус учебного заведения по типу (статус «высшее учебное заведение»);
• показатели, используемые для определения вида высшего учебного заведения (институт, академия, университет).

Показатели, определяющие тип учебного заведения в РФ, следующие:

• содержание подготовки (структура и содержание реализуемых образовательных программ; соответствие учебных планов и программ учебных дисциплин требованиям государственных образовательных стандартов).
• качество подготовки (требования при приеме в вуз; организация учебного процесса; соответствие уровня подготовки обучающихся требованиям государственных образовательных стандартов).
• информационно-методическое обеспечение образовательного процесса (состояние библиотечного фонда; состояние учебно-информационного фонда).
• информатизация вуза (наличие средств вычислительной техники и применение их в учебном процессе, научной деятельности и управлении вузом).
• материально-техническая база (наличие условий, оборудования, приборов, кабинетов и аудиторий для осуществления образовательного процесса).
• социальная поддержка студентов (наличие условий для проживания обучающихся в общежитии, медицинское обслуживание, питание и занятия спортом).

Показатели государственной аккредитации, используемые для определения вида вуза (институт, академия, университет) сформулированы в РФ так:

• спектр реализуемых основных образовательных программ (реализуемые образовательные программы и контингент студентов по профилям подготовки);
• возможность продолжения образования по программам послевузовского и дополнительного профессионального образования (реализация программ послевузовского профессионального образования (аспирантура, докторантура), контингент аспирантов и (или) докторантов, соискателей ученой степени кандидата и (или) доктора наук; диссертационные советы; реализация образовательных программ, профессиональной переподготовки и (или) повышения квалификации кадров);
• научные исследования (спектр наук, в рамках которых выполняются научные исследования; объем финансирования и результативность научных исследований);
• научно-методическая работа (изданные монографии; изданные учебники и учебные пособия с грифами государственных органов управления образованием, других государственных органов исполнительной власти, учебно-методических объединений);
• качественный состав научно-педагогических кадров (преподаватели с учеными степенями и (или) званиями; преподаватели - доктора наук и (или) профессора). Следует отметить, что приказом Министерства образования РФ от 8 ноября 2000 года этот показатель дополнен еще одним существенным критерием - процент преподавателей, работающих в вузе на полную ставку (штатные преподаватели).

Таковы в настоящее время в Российской Федерации утвержденные показатели, на основе которых проводится государственная аккредитация вузов. Однако, важны не только сами показатели, чрезвычайно существенное значение имеют технология и соответствующие критерии, при помощи которых происходит реальная оценка качества высшего учебного заведения.

Спецификой российской системы оценки качества, подготовки выпускников является, оценка соответствия качества образования требованиям Государственных образовательных стандартов по четырем циклам дисциплин: гуманитарные и социально-экономические дисциплины; естественнонаучные и математические; общепрофессиональные; специальные.

Для подготовки экспертного заключения о качестве подготовки в РФ используются различные методы оценки:

• экспертный опрос с использованием трехбалльной шкалы: «соответствует», «соответствует в основном», «не соответствует»;
• контрольные (квалификационные) работы с использованием пятибалльной шкалы: «отлично», «хорошо», «удовлетворительно», «неудовлетворительно»;
• тестирование с использованием 100-балльной (процентной) шкалы.

К экспертному заключению также прилагаются использованные педагогические измерительные материалы и заключение об их соответствии государственным требованиям к минимуму содержания и уровню подготовки.

Что касается критериальных значений показателей государственной аккредитации, используемых при установлении вида высшего учебного заведения, то в Российской Федерации установлен ряд определенных критериев. Критериальные значения в Российской Федерации установлены только для определения вида вуза, а не его типа (приказ Министерства образования Российской Федерации по аккредитации от 29 июня 2000 года).

Конечные результаты деятельности отрасли образования можно выразить в следующих трех измерениях, отра­жающих изменения, произошедшие с учащимися:

• когнитивные конечные результаты (полученный объем и уровень знаний и умений);
• экономические конечные результаты (приобретенный чело­веческий капитал);
• социальные конечные результаты (приобретенный социаль­ный капитал).

Анализ показывает, что Министерство образования и науки РФ анализирует только когнитивные конечные результаты образования, как наименее сложные и трудоемкие.

С методической точки зрения оценка экономических конечных результатов несколько сложнее, но подобный опыт имеется и у нас в стране и за рубежом. Несколько проще это сделать для системы высшего образования в целом. Построение подобных оценок для каждого вуза сложнее (так как требует налаживания связей с выпускниками), но возможно.

Проблемы возникают с измерением социального капитала, так как отсутствуют единые подходы к измерению самого социального капитала. Проблема усугубляется тем, что экономическая, и социаль­ная составляющие конечных результатов образования не могут быть достоверно оценены сразу после завершения образовательного про­цесса, т.е. их качество может быть в полной мере оценено лишь спустя значительное время после их потребления.

Процедуры общественного контроля в России практически не применяются.