Система правового регулирования возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайных ситуациях вследствие нарушения их конституционных прав

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Граждане, общественные или иные организации и объединения являются субъектами безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Среди положений, непосредственно относящихся к безопасности чело­века, следует отметить указание на содержание интересов личности. К ним отнесены: реальное обеспечение конституционных прав и свобод, лич­ная безопасность, повышение качества и уровня жизни, физическое, ду­ховное и интеллектуальное развитие.

Систему безопасности Российской Федерации образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, не допускается. Отмечается, что орган исполнительной власти, являясь самостоятельным структурным звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства. В связи с этим необходимо урегулировать его правовой статус как субъекта государственного управления.

В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях, важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса, его назначении и роль. Из множества признаков МЧС России, как органа исполнительной власти можно выделить то, что он: а) занимает определенное место в системе государственного механизма; б) участвует в выполнении функций государства в сфере обеспечения безопасности в при чрезвычайных ситуациях; в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности; г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности; д) наделен публично-властными полномочиями. Особое внимание уделяется понятию компетенции, как совокупности функций и полномочий (прав и обязанностей) применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения»). В соответствии с данным определением  компетенция государственного органа определяется путем указания на: 1)область общественной жизни, являющуюся объектом деятельности органа; 2) государственную функцию, которую орган должен осуществлять в определенной области общественной жизни и которая проявляется в ряде отдельных вопросов, подлежащих ведению органа; 3) конкретные полномочия, служащие средством успешного осуществления указанной функции в упомянутой области общественной жизни.

Под функциями органов исполнительной власти принято понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы. Отмечается, что анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев системы исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации.

В соответствии с пунктом 3 Указа Президента «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» МЧС России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Также в соответствии с пунктом 2 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий13 (далее – Положение о МЧС России) МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На настоящий момент в России существует и действует Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Данная система закреплена в нормативно-правовых актах различного уровня, основным из которых является Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 года
«О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»14. Указанный нормативно-правовой акт определяет Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как объединение органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, и реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

На осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях скорее направлены такие способы, средства и методы как финансово-экономические и учебно-научные.

В организационно-технические способы входит задача по осуществлению мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций. Реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся к задачам первой категории способов, средств и методов обеспечения правовой защиты в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Общее руководством функционированием РСЧС осуществляется Правительством Российской Федерации. Непосредственное руководство функционированием РСЧС возлагается на МЧС России. Координационным центром государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) МЧС России, который создан в соответствии с приказом МЧС России от  27.09.2006 г. № 545. В числе основных задач НЦУКС – подготовка предложений по применению дежурных сил и средств, обеспечение оперативного управления силами РСЧС в ходе выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, контроль за готовностью подразделений оперативного реагирования к действиям по предназначению, оповещение и информирование населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и  пожарах. В рамках РСЧС Национальный центр управления в кризисных ситуациях также обеспечивает информационное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, организациями сети мониторинга опасных процессов и явлений и соответствующими силами постоянной готовности. На НЦУКС, кроме того, возлагается задача поддержки международных гуманитарных проектов, программ и операций, выработки согласованных действий органов повседневного управления межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций государств-участников СНГ. Также на всех уровнях управления РСЧС, в целях координации деятельности органов управления, создаются коллегиальные координирующие органы комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» территориальные подсистемы создаются в субъектах для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах своих территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Функциональные же подсистемы создаются федеральными органами исполнительной власти с целью организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов. Таким образом, территориальные подсистемы подразделяются в зависимости от территории, а функциональные – в зависимости от сферы деятельности различных органов исполнительной власти. Следовательно, нормативно-правовое регулирование данных систем различно. Так, организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то время как организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС России.

В состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (далее - силы постоянной готовности).

Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования. Причем, как устанавливает законодательство, эти органы должны быть оснащены специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток15. На наш взгляд, установленный срок представляет важную гарантию не столько для самих пострадавших, сколько для обеспечения правовой защиты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, основными факторами, определяющими особенности и характер взаимодействия органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайной ситуации будут являться : установление правового режима чрезвычайной ситуации, в рамках которого субъекты взаимодействия будут реализовывать свои полномочия в пределах предметов ведения, а также уровень и вид чрезвычайной ситуации.

Во втором параграфе «Порядок и особенности обеспечения деятельности системы органов МЧС России при чрезвычайных ситуациях». В нем определяется порядок обеспечения деятельности системы органов МЧС России, и выявляются особенности, характерные для обеспечения данной деятельности.

Деятельность системы органов МЧС России при чрезвычайных ситуациях определяется как полномочиями и предметами всего Министерства в целом, так и непосредственно каждого отдельно взятого подразделения. Для определения системы правового регулирования данной деятельности важно отметить тот факт, что в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, объединяющий в себе нормы, закрепляющие правовой статус всей системы органов МЧС России. Поэтому, в чрезвычайное законодательство входят не только нормативные правовые акты, регулирующие порядок взаимодействия субъектов чрезвычайного правоотношения в условиях чрезвычайной ситуации, но и иные, специализированные нормативные правовые акты, регулирующие правовой статус системы органов МЧС России.

Следует отметить, что МЧС России осуществляет координацию деятельности действующих на всей или большей части территории России аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, общественных объединений, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ. Координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют в установленном порядке главные управления МЧС России по субъектам РФ. Координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях муниципальных образований осуществляют органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны при органах местного самоуправления16. В аварийно- спасательных работах участвуют сотрудники непосредственно аварийно-спасательных подразделений, сотрудники пожарной охраны, войска гражданской обороны, инспектора государственной инспекции по маломерным судам. Таким образом, МЧС России как главный федеральный орган исполнительной власти в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций осуществляет свою деятельность на основе принципов, закрепленных, в частности, в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Одним из таких является принцип, предполагающий, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно.

Следующий принцип заключается в том, что планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Также в указанном законе закреплен принцип необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств17.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 года №68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») указывает именно на защиту граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера18.

Рассматривая особенностям реализации и обеспечения правовой защиты в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, автор приходит к выводу, что правовая защита тесно связана с обеспечением юридической безопасности. Правовая защита в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций представляет собой систему мер, средств и методов обеспечения юридической безопасности в указанных условиях. Причем, обеспечивается юридическая безопасность с помощью определенного правового механизма, включающего в себя множество элементов, так или иначе влияющих и воздействующих на обеспечение юридической безопасности. Таким образом, механизм обеспечения юридической безопасности в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций можно представить как совокупность специальных средств, способов и методов воздействия на общественные отношения с целью защиты жизненно-важных интересов, основных прав и свобод личности, общества и государства в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также с целью реализации государственной политики в области обеспечения безопасности в условиях чрезвычайной ситуации. Федеральный закон от 21.02.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет общие для России организационно-правовые нормы в области защиты населения от одной из возможных угроз - чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В заключении соискателем подводятся итоги и намечаются перспективные направления дальнейшего исследования проблем правового регулирования возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайной ситуации вследствие нарушения их конституционных прав.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

Монографии и учебные пособия

1. Рыбкина М.В. Правовой режим чрезвычайной ситуации: Монография. Санкт-Петербург: Изд-во АСТЕРИОН, 2009 (11 п.л.)
2. Рыбкина М.В.(в соавторстве) Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России. Учебник. СПб УГПС МЧС России. 2009. (Общий объем-660стр., 31 стр.-1,8 авт.п.л.)

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных в перечне ВАК Минобрнауки России