авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

Институт государственной службы российской федерации: политико – правовое исследование

-- [ Страница 5 ] --

Автором осуществлен анализ практических мер по подготовке и осуществлению реформы государственной службы, подходов и принципов правового регулирования и структурной организации государственной гражданской службы, содержащихся в Концепции реформирования и составивших основу законодательства о государственной службе Российской Федерации. Также автором рассмотрены вопросы оптимизации структуры и повышения эффективности труда государственных служащих. Раскрыта специфика и противоположность правовых и политологических подходов, закрепленных в законодательстве о государственной службе и вызывающих противоречия в практике достижения целей реформы. Борьба этнического, корпоративистского и демократического подходов, по мнению автора, выразилась в противоречивости публично-правового статуса государственной службы, а ставка на кадровый аспект преобразований вместо структурного оставляет без изменения властно-принудительный характер служебных отношений.

Диссертант утверждает, что институционализация государственной гражданской службы в качестве полноценного элемента политической системы невозможна путем поверхностного приведения норм законодательства в соответствие со сложившейся практикой. Существующая практика сохраняет милитаристский характер гражданской службы. Поэтому автор приходит к выводу, что требуется принципиально новый подход, направленный на изменение властной природы государственно-служебных отношений, которые являются компонентом политических отношений в обществе.

Автор считает, что принципиально новым подходом к решению стоящих перед российским правительством задач является внедрение принципа «управления по результатам». Этот принцип подразумевает планирование конкретных среднесрочных общественно-значимых и измеримых целей и выделение соответствующих ресурсов (в том числе финансовых) для их достижения. Основной контроль, по мнению автора, должен осуществляться за достижением целей, а не за процессом «освоения» бюджетных средств. К числу новых для России механизмов эффективного управления автор относит и комплексное решение наиболее острых проблем на основе программно-целевого подхода. Сочетаясь с управлением по результатам, программно-целевое бюджетное планирование предполагает направление бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых целей деятельности министерств и ведомств с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Исходя из этого автор считает, что вектор трансформации должен быть направлен на изменение объемов полномочий и корректировку предметов ведения должностей государственной службы. Максимум целеполагания состоит в том, чтобы конкретный служащий имел возможность самостоятельно осуществлять свою деятельность в пределах своих полномочий без руководства со стороны вышестоящего начальника. Отсутствие системного политического характера целей и задач реформы не позволяет реализовать государственную службу в качестве социально-политического института. Так, развитие законодательства о государственной гражданской службе не приводит к развитию права как такового. Это выражается в минимизации гражданско-правовых основ государственно-служебных отношений. В результате государственная служба сохраняет свой публично-правовой характер и осуществляется в интересах управляющих ею, а не граждан и общества, что в итоге обусловливает низкий уровень ее социальной эффективности.



Автор выражает уверенность, что комплекс задач по приведению организационных форм, методов регулирования и технологий государственного управления в соответствие со сложившимися, а тем более перспективными общественными отношениями и экономическими условиями может быть реализован в случае придания им системного характера. В этом случае вектор приведения названных факторов в целесообразное единство затронет не только макро, но и микроуровень политической системы, представленный аппаратами органов исполнительной власти и конкретными должностями государственной службы, а главное — людьми, которые эти должности исполняют.

Реальное развитие институтов федерального вмешательства и юридических механизмов централизованного контроля является, прежде всего, показателем усиления президентской вертикали власти, ее эффективности и действенности. Это институты вмешательства президента в нормотворчество органов региональной исполнительной власти и согласительных процедур, используемых при разрешении конфликтов между центром и регионами.

В судебной кадровой политике на региональном уровне наметились тенденции преодоления имитационного (в плане внедрения классической для западной политико-правовой традиции системы разделения властей) институционального дизайна судебной власти, связанные с тем, что региональные суды действительно начинают приобретать черты институтов публичной (государственной) власти, изначально зафиксированные в российском законодательстве, но реализующиеся лишь в настоящее время в процессе трансформации федеральных и региональных структур судебной власти и изменения характера их взаимоотношений.

Процесс федеративной трансформации в постсоветской России предопределяет формирование системы диверсифицированного правосудия, позволяющей эффективно разрешать различные виды правовых и политических конфликтов на региональном уровне.

Реализация этого проекта предполагает возникновение и развитие соответствующей институциональной структуры судебной власти, в рамках которой помимо федеральной системы судов (районных, городских, областных и др.) функционируют и другие, имеющие региональную дислокацию институты: конституционные суды республик в составе Российской Федерации, уставные суды иных субъектов, мировые суды, ювенальные суды, третейские суды, а также прочие альтернативные способы разрешения правовых конфликтов («восстановительное правосудие», медиация, институт мирового соглашения), широкое использование которых является важным условием снижения уровня этнонациональной конфликтности.

Политико-правовой наукой и практикой уделяется недостаточно внимания сложившейся неписанной системе формирования аппарата чиновников, обусловленного этничностью и региональностью.

При анализе современного федерализма основной тенденцией исследований является их ограниченность уровнем государственности без вскрытия внутренних механизмов и особенностей развития государственной службы в условиях федерализма в субъектах Российской Федерации, влияние федерализма на общие тенденции развития государственной службы под воздействием системы федерализма и, наконец, результаты функционирования института федерализма в постсоветской России.

Однобокость подходов к толкованию современного федерализма и государственной службы как его придатка, якобы обусловленного лишь общими процессами централизации и децентрализации, унитаризации и федерализации, демократизации, приводит к явно неверным выводам.

При развитии федерализма по определенным схемам по типу: договорной федерализм — конституционно-договорной — централизованный унитаристский, соответственно все прилегающие структуры, в том числе и государственная служба, должны развиваться по указанному пути.

Глава четвертая  «Особенности трансформации государственной службы в субъектах Российской Федерации»  посвящена изучению динамических изменений в системе федерализма в постсоветский период (§ 1), этнорегиональным особенностям рекрутинга на государственную службу (§ 2), двухуровневой системе государственной службы и законодательной политике регионов (§ 3).

Этнический федерализм и государственная служба в субъектах Российской Федерации имеют собственные механизмы развития и относительно иные результаты действия федерализма с начала 1990-х. гг.

Так, российский федерализм, начавшийся ельцинским «парадом суверенитетов», с приходом к власти В.В. Путина стал сворачиваться, наметились четкие симптомы «заката федерализма». Путинский режим, развиваясь, привел к возникновению унитаристской, фантомной модели федерализма.

Принято считать, что процесс сворачивания федерализма в современный период привел к общей стагнации системы вертикального разделения властей и с этим следует, несомненно, согласиться. Этнофедерализм как элемент российского федерализма тем не менее смог получить достаточно весомые результаты двадцатилетнего существования федеративного государства.

В наиболее либеральный период развития федерализма российские регионы, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справились с появившейся относительной, но все же суверенной свободой. Для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время. Период, предшествовавший сворачиванию федерализма, позволил республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей.

Пропаганда этничности, процесс национального возрождения и новая федералистская практика привели к появлению ряда новых правил и норм неписанного характера, регулирующих на уровне социальных норм формы, способы и порядки формирования государственной службы в регионах.

Реалии современной структуры политической жизни регионов позволяют утверждать, что за период существования новой российской государственности сложились особые схемы рекрутинга государственной службы в этнотерриториальных субъектах Российской Федерации, характеризующихся региональными особенностями.

Среди наиболее характерных и устоявшихся, следует отметить клановость. При характеристике Северо-Кавказского региона под клановостью мы, в первую очередь, должны понимать отнесенность к определенным кровнородственным группам.

При подборе государственных служащих достаточно важную роль играет происхождение кандидата на государственную должность, принадлежность к «титульным» этносам, в особенности при назначении на высшие государственные должности субъекта Российского Федерации, либо принадлежность к этногруппам и группам влияния, не относящимся к противоборствующим элементам субъекта Российской Федерации. Так, при наличии нескольких противоборствующих клановых групп на территории субъекта Российской Федерации либо двух или нескольких борющихся друг с другом за сферы влияния этносов, складывается практика назначения на государственную должность лица, не имеющего отношения к последним, своеобразный призыв «варяга».

В республиках язык «титульного» народа, право на родной язык воспринимается не как право говорить на своем языке (это доступно для самых малочисленных этнических групп), а как право быть понятыми, особенно в деловой, официальной, государственной сферах деятельности. С возможностью полифункционального использования родного языка связана социальная карьера, то есть не только происхождение, прошлое, но будущее личности, а также очень важная для человека психологическая комфортность ощущения равенства, достоинства при поступлении на государственную службу.

Серьезный демократический потенциал сосредотачивается в представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации по решению вопросов государственной службы в условиях федерализма в многонациональном государстве. Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают достижение баланса интересов и межнационального согласия в регионе, оптимизируют и упрощают управление и государственную службу.

Низкий уровень публичности, формальность, чрезмерная забюрократизированность обусловили общий стагнационный характер системы государственной службы в России. Отсутствие выборности приводит к безответственности глав субъектов Федерации перед российскими гражданами, проживающими в регионе, нарушением демократической цепи в системе властных отношений служит показателем конъюнктурности и ситуативности подходов федеральной верхушки к вопросам демократии. Проблема подкрепляется неэффективной и во многом формальной выборностью региональных легислатур, всесилием принципа партийности, предрешенности кадровых изменений еще до проведения выборов.





Особое внимание следует уделить становлению региональной системы организации институтов государственной власти постсоветской России, которая включает в себя различные институты федеральной интервенции, предполагающие соответствующие правовые механизмы вмешательства федерального центра в режим функционирования выборной региональной власти, связанные с ответственностью органов государственной власти субъектов Федерации. Рассматривая процесс их становления в основном на примере Республики Башкортостан, автор приводит доказательные доводы о влиянии этнического фактора на процесс формирования и модернизации регионального уровня государственной службы.

Особенности функционирования региональных институтов законодательной власти определяются необходимостью установления соотношения законотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что требует, в свою очередь, выяснения специфики законодательного процесса и региональной правовой политики, а также важностью получения прогнозных оценок развития законодательства регионов и подготовки модельных региональных законов как типовых актов, содержащих рекомендации нормативного характера, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов.

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Взятый федеральным центром политический курс на централизацию в области отношений «центр — регион» накладывает своеобразный отпечаток на взаимодействие уровней власти по вертикали.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях, в городе Москве. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в республиках Башкортостан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, Еврейской автономной области.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта. Особенно это касается, по мнению диссертанта, законодательства национально-территориальных субъектов Российской Федерации.

В диссертации предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались бы положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Необходимо отдельно остановиться на программах реформирования и развития государственной службы субъектов Федерации Приволжского федерального округа, которые приняты с учетом Совместного плана мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного и поддержанного регионами. Существование рассматриваемого плана есть эффективный механизм координации действий, проведения экспериментов и реализации «пилотных» направлений по выполнению Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2012 годы)».

Целевые индикаторы и показатели Федеральной программы послужили основой при разработке соответствующих параметров на региональном уровне в республиках Башкортостан и Мордовия, Удмуртской Республике, Пермском крае, Пензенской области.

Так, в Республике Башкортостан проведена работа по «пилотному» направлению «Повышение открытости гражданской службы, доверия граждан к государственной службе». Организованы массовые социологические и экспертные опросы, разработаны рекомендации государственным органам и администрациям городских округов и муниципальных районов по повышению информационной доступности должностных регламентов (инструкций) сотрудников, осуществляющих прием и работу или работу с обращениями граждан.

В Пермском крае успешно завершился проект «Резерв губернатора края». Он носил экспериментальный характер, так как предполагал создание специальных «резервных» должностей помощников руководителей высшего звена, которые замещаются на условиях срочных целевых контрактов специалистами соответствующей квалификации. После реализации авторских проектов в должности помощника руководителя часть участников проектов была переведена на должности категории «руководители», некоторые продолжили служебную деятельность на должностях категории «специалисты», перешли в организации края и заняли руководящие должности.

В Республике Марий Эл запланировано проведение эксперимента по применению новых подходов по противодействию и предупреждению коррупции.

В Оренбургской области в рамках реализации Совместного плана и закрепленного «пилотного» направления разработан проект постановления правительства Оренбургской области «Об утверждении областной программы „Формирование стабильного кадрового состава на государственной гражданской службе на 2010–2012 годы“».

Основную сложность при апробировании перспективных разработок в области гражданской службы составляет неясность формальных правовых формулировок и неоднозначность дефиниций.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 

Похожие работы:








 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.