авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |

Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской россии

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

СЛАТИНОВ Владимир Борисович

ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Воронеж 2011

Диссертация выполнена на кафедре социологии и политологии государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Курский государственный университет»

Научный консультант доктор политических наук, профессор

Глухова Александра Викторовна

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Морозова Елена Васильевна

доктор политических наук, профессор

Огнева Валентина Васильевна

доктор политических наук, профессор

Селютин Валентин Иванович

Ведущая организация ГОУ ВПО «Тульский государственный

университет»

Защита состоится «30» июня 2011 г. в на заседании диссертационного совета Д 212.038.13 при Воронежском государственном университете по защите докторских диссертаций по адресу: 394068, г. Воронеж, Московский проспект, 88, ауд. 211а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан «___» января 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат политических наук, доцент Черникова В.В.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений – ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Значимость трансформации института государственной гражданской службы в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов.

Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.

Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации политического курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.

В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.



В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.

Эта задача особенно актуализируется в свете, преимущественно, негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество.1

В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее регулирования.2

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук.

Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы – один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.

Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов).3 В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказывала идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал – профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений – специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. Студеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие «советская государственная служба».4 Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.

Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Розенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах.5

Исследования в сфере правового обеспечения государственного управления и государственной службы резко активизировались в годы перестройки. Политическое руководство постепенно приходило к осознанию необходимости разработки специального законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах государственной власти, а идеологические стереотипы уже не влияли определяющим образом на тематику и содержание исследований. Появляются работы, исследующие проблемы правового регулирования государственной службы и реализации кадровой политики в государственном аппарате.6

Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали правовые исследования проблем формирования и развития института государственной службы. Потребность в подобных исследованиях в связи с созданием и постоянным совершенствованием законодательства о государственной службе существенно возрастает, что сказывается на появлении большого количества работ – как уже известных специалистов по государственно-служебной проблематике (Г. Атаманчук, Д. Бахрах, К. Бельский, Б. Габричидзе, Б. Лазарев, В. Манохин, Д. Овсянко),7 так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю. Старилов, Л. Чиканова).8 При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя «зависимость от предыдущего пути»: экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря – сторонников «административной» модели и сторонников «трудовой» модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализирующих проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).

Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия «пробелов» в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.

Другим крупным научным направлением, в рамках которого исследование проблем государственной службы получило широкое развитие, стал социологический подход. Его представителями активно изучались социальные аспекты формирования и развития служебных отношений, выработки и реализации кадровой политики в государственных органах. Социологический анализ позволяет исследовать эффекты применения тех или иных юридических норм на государственной службе, устанавливать преобладающие типы ценностных ориентаций служащих, формы доминирующих служебных практик и отношений, изучать оценки населением деятельности государственных служащих. Указанные проблемы активно разрабатывались в работах В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева, В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов.9

Социологический анализ позволяет получить адекватную «картинку» состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория «бюрократия» для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере «вписать» характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представлена явно недостаточно – недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как «социально-правовой институт».





Наряду с юридическим и социологическим подходами к анализу проблем становления, функционирования, развития и реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период получили развитие исследования государственной службы с позиций исторической и экономической наук.

Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить «особенности предшествующего развития» государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России.10

Интерес к организации и функционированию государственной гражданской службы со стороны экономической науки, как правило, вписывается в контекст исследований проблем государственного управления и административной реформы с точки зрения их влияния на экономическое развитие, включая трансформацию российской экономической системы в постсоветский период.11 В то же время появляются и специальные работы, где с точки зрения экономического подхода анализируются конкретные проблемы организации и реформирования государственной гражданской службы.12 Существенным моментом является то обстоятельство, что распространение в экономической науке неоинституционального подхода все чаще и плодотворней позволяет интегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы.13

В рамках политической науки исследование проблематики государственной гражданской службы развивалось в ключе исследований кадровой политики в государственном управлении, а также институтов политико-административного управления и административных реформ.

Кадровая проблематика в постсоветский период заняла самостоятельное направление в исследованиях проблем государственного управления, в том числе по причине переформатирования и приспособления советского кадроведения к новым государственно-управленческим реалиям. Изучая кадровую проблематику в государственных органах, представители этого направления (В. Матирко, В. Сулемов) неизбежно касались вопросов становления и развития государственной службы, а также влияния ее институциональной организации на кадровую политику.14

Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980-х и начале 1990-х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была «перехвачена» другими социальными науками, а вузовская специальность «государственное и муниципальное управление» была отнесена к направлению «экономика и управление»). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления – «Науке государственного управления» (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи – о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке.15

Идеи политико-административной дихотомии, формирования и развития системы политико-административного управления в России получили широкое освещение в работах И. Василенко, В. Граждана, О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления.16 Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически «возвращает» российское государственное управление в лоно политической науки.

Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ.17

Специальные исследования государственной гражданской службы в рамках политологического анализа пока немногочисленны. Особо следует выделить попытку Е. Морозовой сформулировать предметное поле государственной службы с точки зрения политической науки,18 а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушкаревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы – конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности.19 За рамки исследования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.

Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историко-политологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах.20 В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект «включенного наблюдения» позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 

Похожие работы:










 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.